区分营利性和非营利性教育机构

　　据报道，在九届全国人大常委会第30次会议上，由于在几个重要问题上存在着意见分歧，《民办教育促进法（草案）》（以下简称《促进法》）未付表决，其中“合理回报”是争论的焦点。这种分歧并不是刚刚出现的，而是伴随着我国民办教育发展的整个过程，已经成为民办教育发展的制度性羁绊，到了非解决不可的地步。

　　分歧的根源在于，制定《促进法》的根本目的是为了适合我国穷国办大教育的具体国情和民办教育的现实情况，为民办教育发展提供有力的制度保证。

　　如果不提经济回报问题，显然是回避现实，没有真正将“促进”落到实处。而如果提回报，又怎样确定回报比例呢？因此，只好在回报前面增加了并不利于操作的“合理”二字，并且把棘手的执行权交给了地方政府。即使对回报做出这样的限定，也不能真正解决问题，因为如果在《促进法》中承认办学者可以获得一定的经济回报，那么就与《教育法》中第25条规定的“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”相抵触。如果不修改《教育法》的条款，那么把办学的经济回报写进《促进法》就不适宜了。

　　如何处理分歧如何解决这种分歧呢？有人提出把“合理回报”改为“政府奖励”就可以解决《教育法》和《促进法》中关于教育营利性冲突的问题。但是，这种把政府作为评判者凌驾于民办学校之上的说法，既不利于民办学校的办学自主权，也不利于减少政府的管理成本。政府和学校的义务和权利关系是不明确的，模棱两可的法律说辞势必造成执行时的困难，为今后民办教育的发展留下不利的伏笔。从解决途径看，它是一种被动和回避的处理办法，并没有从根本上触及问题的本质，对于民办学校举办者和政府都没有强的约束力，所以不宜将此写进法律条款。

　　我认为区分营利性和非营利性学校是解决这个问题的一个比较彻底的方式。做这样的区分后，非营利学校属于《教育法》和《促进法》所涉及的范围，可以享受国家的税收优惠政策、财政补贴以及其他待遇，而营利性教育机构则应该归为特殊企业类型，由有关经济法和企业法来加以治理，它可以通过股市向社会吸纳资金，但要照章纳税，纳税后的收入都属于教育机构的合理收入，不应该有什么回报比例的限制。当然由于它仍然属于教育服务范畴，所以也要接受政府或教育中介组织的审批、认证和评估。政府则可以用营利性教育机构交纳的税来资助非营利性教育机构。

　　正确理解“非营利”

　　将教育机构做营利和非营利之区分，绝不仅是一个简单的分类问题，而是一个与过去完全不同的制度体系。要实现它的有效性，就要正确理解非营利机构的真正含义，并且建立有效的保证制度。

　　在美国，私立教育是排在医疗之后的第二大非营利事业。美国把私立学校分为营利性和非营利性两种，通常提到的私立学校都是指非营利性的。按照《内部收入法规》第501（C）（3）款，非营利性私立学校可以享受免除收入税的优惠，向非营利机构的捐赠款可以抵税，在有些地方，非营利机构还可以享受到免费公益广告和优惠价格的邮政服务，但是与此同时，它却受到“不准分配的约束”。后者的确切含义是：禁止管理者将收入中的剩余部分据为己有，剩余部分必须用于公益事业的发展或者分配给雇员。

　　参考国际经验，我们不应该把《教育法》中的“不得以营利为目的”解释为民办学校不应该有赢余，相反，赢余是学校扩大规模、改善办学条件和提高教学质量的经济保证，作为社会公益事业，民办学校的壮大不仅是办学者的期望，也是政府所希望看到的事情，而关键是应该规定办学的赢余部分不能归办学者个人所有。

　　在对民办教育机构做营利性和非营利性的区分后，我们就应该把非营利性的民办教育与公立教育平等看待。在义务教育阶段，政府应该像对待公立学校一样对待民办学校，要为民办学校的学生提供必要的经费资助。在非义务阶段政府的作用，一是从国家的利益出发，对某些学校和某些教育和研究活动提供一定的资助，二是解决公平问题，缩小不同人群受教育和教育结果的差距。

　　通过税收政策鼓励投资办学

　　有人担心这样做会影响办学投资者的积极性，从而减少预算外教育经费收入，对于我国教育事业的发展是不利的。

　　其实不尽然，作为投资者把资金投向哪里主要是看市场的回报情况，如果在政府实施税收后，营利性教育机构仍然有利可图，举办者就照样会投资于教育的，以获得预期的经济收入。税收政策并不像法律的刚性那样强，可以根据具体情况加以调节。在中国目前投资办教育占多数的情况下，如果法律区分了营利性和非营利性民办教育机构，估计会有相当多的办学者选择营利性机构注册，一些出于热爱教育事业而举办民办学校的人以及在办学中遇到较大经济困难的学校将会注册非营利机构注册。随着国家税收政策的完善，相信捐资办学的比例会逐渐增大。

　　根据一些发达国家的经验，在区分营利性和非营利性教育机构后，不同的学校将会定位于不同的市场，营利性教育机构一般会退出外溢性大的基础教育、偏重研究和通识教育的普通高等教育领域，主要集中在办学成本较低、经济回报较高的职业教育和培训工作。在中国现阶段，政府财力有限，由政府举办的义务教育不仅投入不够，而且不同学校办学质量的差异较大，民办学校还会在相当长的时间内继续按照目前的格局存在和发展下去。随着今后中国经济实力的加强，公共教育投入的增多，营利性和非营利性学校也会有不同的走向。这种趋势已经被一些国际经验所证实。

　　●作者为教育学博士、现任教于北京大学教育学院 阎凤桥