辛占强
（西南大学 教育学院 重庆 北碚 400715）
【摘要】民办教育的公益性与营利性之间是此消彼长的博弈关系。在我国现阶段处能否正确处理两者之间的关系决定着民办教育的前途和命运，笔者主要从市场的有限介入、法制等方面对二者的关系进行调整，使其二者之间保持合理的张力，形成合作博弈的局面。从而促进我国民办教育的健康发展。
【关键词】 民办教育 公益性 营利性 博弈
Gaming of Welfare orientation and Profit on Nongovernmental Education
Xin Zhanqiang
（Southwest China University 400715）
【Abstract】Gaming of Welfare orientation and Profit on Nongovernmental Education , whether harmonize relationship between them or not decide their fate. To harmonize them by aspects, such as entering market finitely、law and so on, which promote nongovernmental education perfectly in future.
【Key Words】Nongovernmental Education Welfare orientation Profit Gaming
长期以来，人们一直把教育看作社会公益性事业，并认为民办教育的营利性就会妨碍其公益性的实现，甚至两者互相矛盾的和互相排斥的。事实上两者之间存在着博弈的关系，只要能合理处理两者之间的关系，民办教育的公益性与营利性是可以实现双赢的。
一、民办教育的界定
关于民办教育的界定,在我国还没有形成统一的看法。“按照学校的经费来源，将国有资金（包括国家财政资金和全民所有制企业单位的资金）所办的学校，称为公办学校，其他学校称为民办学校。”[1] “从我国的学校目前的发展状况来看，可以把中小学分为公办学校、民办学校和混合制学校。公办学校指完全由国家出资举办的学校，学校的产权和经营权都属于国家，其资源配置机制主要是政府机制，但是在目前的实践中，有越来越多的公办学校不再单纯依靠政府的资助，其资源配置方式开始多样化，民办学校又可分为两类，即举办者要求取得合理回报的民办学校和举办者不要求取得合理回报的民办学校。”[2]本文中所讨论的民办学校不是指原来我国农民集资或国有事业组织、社会团体、国家机关、个人、海外华侨捐资办的学校。而是指作为独立法人并要求取得合理回报的民办学校。
作者简介：辛占强（1980——），男，河南郏县人, 西南大学教育学院硕士生，主要从事教育社会学与教育法律政策研究；
二、民办教育的双重性质及其关系
（一）民办教育的双重性质
对民办教育性质的正确认识是发展民办教育的前提。民办教育从字面上看民办教育由“民办”和“教育”两个词组成，相对于公办学校而言，它有自己独特的性质。具有“民办性”和“教育性”。民办教育的举办者投资教育的目标是创收营利，其次才是为了公益事业。由此可见，民办教育的双重性质：营利性与公益性。
民办教育的营利性 这是由社会资本的本性——寻利性决定的，这也是相当一部分人投资教育的动机与初衷。社会资本之所以进入教育领域有其客观原因和主观原因。我国是一个发展中国家，我国教育的一大特点是穷国办大教育。庞大的教育需求与有限的政府财力的矛盾一直困扰着教育的发展。“目前，我国是以世界1.5℅左右的教育经费支撑着世界25℅左右的受教育人群。教育经费严重不足是制约当前教育发展的重大障碍”[3]。1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》和1994年《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》都规定：本世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4℅，但迄今为止还没达到。这就为社会资本进入教育领域提供了客观条件。另一方面社会上存在一定数量的闲置社会资本，这为社会资本进入教育领域提供了主观的条件。从理论上说，社会资本进入教育领域的一个前提是投资者必须有利可图，因为“社会资本是通过非政府主体的自然人或法人的投资、集资、贷款等渠道而获得的资金，这类资金不同于政府的公共财政经费。因为公共财政经费是不须付息和还贷的，而社会资本则恰恰相反，它不仅必须偿还，而且还要求回报。社会资本的本性决定了这类资金在使用和管理过程中往往重视投入产出、成本效益。”[4] 如果由市场运作的教育仍然是一种非竞争性和非排他性的公共物品，那么作为投资者，由于解决无人付费消费的问题，则他们最终必然会放弃这种无利可图的生产。因此，如果要让社会资本发挥应有的作用，我们必须在法律上允许其取得合理回报，并且承认“建立在非公有制经济基础上的民办教育，也应是社会主义教育的重要组成部分，而不是补充”。[5] 对民办教育营利性的承认反映在2002年12月28日审议通过的《民办教育促进法》中，《民办教育促进法》规定：允许出资人从办学结余中取得合理回报；允许民办学校享受国家规定的税收政策；规定侵犯民办学校合法权益将被追究法律责任等。
民办教育的公益性 这是任何教育机构必须坚持的价值取向。在《现代汉语词典》（中国社会科学院语言研究所词典编辑室编，商务印书馆1979年版）中，“公益”被解释为“公共的利益”（多指卫生、救济等群众福利事业），与此相应，在英文中有“Pubic benefit ”（公共利益或公共收益）和“Commonweal”、“Pubic welfare”（公共福利）等概念。我们谈民办教育的公益性不是指“公共福利”而是指它能增加“国家和社会的公共利益”。民办教育的公益性主要表现在：首先，通过对人的培养而产生的公益性。通过接受民办教育，受教育者不仅能提高自己的经济收益和各种非经济收益，而且还可以培养社会“共同价值”。民办教育在教育内容和培养目标方面与公办教育基本没有区别；其次，民办教育可以扩大教育机会。改革开放二十多年以来，我国的生产力水平有了很大的提高。人们的基本需要已经基本满足，人们对受教育的愿望日益强烈，并且要求受教育的程度也越来越高，受教育是人的基本权利之一。教育需求的扩大与国家公办教育有限之间形成了矛盾。民办教育可以在一定程度上满足人们的受教育的需求；再者，民办教育可以增加教育选择和改善教育公平。米尔顿·费里德曼（Milton Friedman）甚至认为：“只有使教育系统的大部分都私营化，才能实现对教育的彻底重构，私立的营利性机构将提供更加多样化的学习机会，并能形成与公立学校的有效竞争。”[6]也有一定的道理。
民办教育是教育的一部分，“从教育本身独立性的意义上说，教育的质的规定性是培养人，而不可以说教育是一种产业。根据中外一些思想家和教育家从不同的角度给教育一词做过的各种各样的解说，我们可以看出，教育具有与经济活动不同的规定性。全部教育的关键在于选择完善的教育内容和尽可能使学生之‘思’不误入歧途，它关注的是人的潜力如何最大限度地调动起来并加以实现。”[7] 1999年10月联合国教科文组织在巴黎召开首次世界大会，大会一致认为“市场规律和竞争法则不适用于教育，教育不是经济的一个分支。教育过程、教育结果或教育产品都不能与经济相提并论。教育实际上具有自身存在的功能，它是社会的一个基本领域，也是社会存在的条件之一。教育同时具有文化功能、社会功能、经济功能、公民和道德功能。教育与整个社会及其各个领域相关联，教育保证社会的延续，保证人类在其全部历史中所积累的知识、技能和规范以及经验的传授。教育造就使社会包括经济领域前进、进步、创新和变革的能力。”民办教育是教育的一个组成部分。公益性是民办教育必须坚持的原则。
（二）二者之间的关系
博弈论是研究决策主体在给定信息结构下如何决策以最大化自己的效用，以及不同决策主体之间决策的均衡。博弈论有三个基本要素组成：一是决策主体(player)，又可以译为参与人或局中人；二是给定的信息结构，又可以理解为参与人可选择的策略和行动空间，又叫策略集；三是效用（utility），是可以定义或量化的参与人的利益，也是所有参与人真正关心的东西。参与人，策略集和效用构成了一个基本的博弈。博弈论可以分为合作博弈和非合作博弈。合作博弈强调的是集体主义，团体理性（collective rationality）是效率、公平、公正；而非合作博弈则强调个人理性，个人最优决策，其结果是有时有效率，有时则不然。“囚徒困境”便是一个典型的博弈论的故事，它说的是：两个囚徒一起做坏事，结果被警察发现抓了起来，分别关在两个独立且不能互通信息的牢房里审讯。在这种情形下，两个囚犯都可以做出自己的选择:或者供出他的同伙(即与警察合作，从而背叛他的同伙)；或者保持沉默(也就是与他的同伙合作，而不是与警察合作)。这两个囚犯都知道，如果他俩都能保持沉默的话，就都会被释放，——因为只要他们拒不承认，警方无法给他们定罪（合作博弈）。但警方也清楚这一点，于是警方就向这两个囚犯宣布一项奖罚政策:如果他们中的一个人背叛、告发他的同伙，那么他将可以被无罪释放，同时还可得到一笔奖金；而他的同伙就会被按最重的罪行判决，并且将加重惩罚，还要施以罚款，作为对告发者的奖赏。当然，如果这两个囚犯互相背叛的话，两个人都会被按照最重的罪来判决，谁也不会得到奖赏（非合作博弈）。在民办教育的营利与公益的这场博弈中，博弈的参与者是政府和学校，其策略是分别要求学校的公益性和营利性。如果政府只选择民办教育的公益性而没有考虑到民办教育投资者的利益，同时民办教育投资者只考虑资本营利的最大化而没有民办教育的公益性。那么就会形成非合作博弈的局面，不利于双方效用最大化的实现。相反如果政府允许民办学校有合理的营利；学校又能保证其公益性，双方取得效用的最大化，两者之间形成一种和理的张力，便会形成合作博弈的局面。
三、如何使二者形成合作博弈的状态
在我国现阶段政府职能转变和经济体制改革的情景下，如何处理民办教育公益性与营利性之间的关系，使两者有机地结合并保持合理的张力，达到合作博弈的局面，是当前我国有关民办教育体制改革的一个非常重要的问题。笔者认为要处理好两者之间的关系，必须采取以下策略：
首先，坚持市场的有限介入原则。市场有限介入是指：“教育领域的市场机制只能是一种‘准市场’制度环境，或者说是一种类似市场的制度环境，而不是把完全意义上的自由市场机制照搬进入教育领域”[8]。市场机制配置社会资源是通过供求机制、价格机制、公平竞争机制来实现的，在教育领域，市场的供求机制、价格机制、公平竞争机制和自由选择机制仍然会依据市场的规律发挥作用。而市场的有限介入够借鉴自由市场的供求机制、公平竞争机制和自由选择机制的同时还能够保持政府对教育领域进行强有力的规制。民办教育的教育产品是“准公共物品”而不是“纯公共物品”，“如果像一部分人认为的提倡教育产业化那样，完全把教育作为一种产业，市场行为控制教育，经济规律或产业规律支配教育发展，使教育以追求利润最大化和成本最低化为目标，必将导致教育走上畸形发展的道路。”[9]因此，必须对市场机制的介入实行必要的限制。使“看不见的手”在“看得见的手”的调控下发挥作用。
其次，坚持政府教育管理职能的有限责任原则。民办教育是我国改革开放和社会主义市场经济的产物。我国社会主义市场经济建立与完善迫切需求构建一个与市场经济相配套的有限责任政府。所谓“有限”是指有限责任政府在规模、职能、权力和行为方式等方面都受到法律的明确规定和有效制约。所谓“责任”是指有限责任政府是正确、有效、合理地行使国家行政权的国家行政机关。[10]坚持政府教育管理职能的有限责任，并不意味着政府的职能的萎缩或者政府责任的减少。相反，有限责任要求政府责任意识必须加强。行政许可法贯彻政府有限责任的理念。当前，各级政府和教育行政部门须在《行政许可法》的框架下，着手解决教育行政管理过程中的“越位”（做了不该做的事）、“缺位”（该做的事没做好）、“错位”（做了该别人做的事）。政府的责任是构建服务体系，并予以监管和调控，建立规则、标准和法规，做好裁判员的角色。
第三，加强民办教育的立法工作，规范民办教育的行为。1995年9月1日实施的《教育法》，第二十五条第二款规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其教育机构。”第三款规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”1997年10月施行的《社会力量办学条例》也作了同样的规定。“不得以营利为目的的规定”显然不利于民办教育的发展，2002年12月全国人大通过《中华人民共和国民办教育促进法》和2004年4月《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》生效。虽然《民办教育促进法》通过“合理回报”回避了《教育法》对于“不以营利为目的的规定”。但是问题在于“多大程度的回报”才算是“合理回报”，这个规定是定性的缺乏可操作性。再者，《教育法》与《民办教育促进法》之间存在着“打架” 现象。马克斯·韦伯将“法律秩序”定义为一种系统，认为：“把所有法律陈述都可以组合在一个系统之中，这个系统在逻辑上是圆润贯通，不存在内在矛盾的”。[11]教育法规形式逻辑理性的缺失，直接影响到法律的权威和法律的有效实施。为此，立法部门必须加强教育立法工作的科学化和系统化。再者，政府必须对民办教育加强监督，特别是对其资金来源以及所收取的学费。如号称“中国民办教育第一品牌”的南洋教育集团在去年年底到2006年初的短短数月内，学校接连倒闭，学生家长的“储备金”学校无力偿还。究其根本原因是非法集资造成的恶果。在我国目前经济体制的转型期，首先要加强立法工作；其次，要加强执法力度，做到有法可以、有法必依、执法必严、违法必究，严厉打击以办教育的幌子，非法敛取钱财现象。
第四，民办教育要提高自己的教育质量，走可持续的发展道路。民办教育公益性和营利性双方取得共赢前提是教育质量的提高。民办教育在一定程度上走向了市场，它必须遵循市场的自由选择和竞争的规律，教育质量是其生存和发展的生命线。民办教育虽然在我国取得了长足的发展，覆盖中小学甚至在高等教育领域也占有一定的数量，民办教育的公益性得到了社会上一定程度的认可，但是有些民办教育的教学质量不容乐观，表现出急功近利的特点。重招生，不重培养；教师素质不高，并且缺乏一定数量的稳定的教师队伍；学校的硬件设施不够健全，有的甚至学生在租赁的教室中上课。这在一定的程度上有损民办教育的办学质量和社会形象，并且并不利于民办教育自身的进一步发展和民办教育公益性的实现。为此民办教育必须加强自身的建设，加强品牌意识，树立良好的社会形象，提高教学质量，走可持续的发展道路。（此文已在《西安欧亚学院学报》发表）
注释：
[1]胡卫. 《民办教育的发展与规范》[M] 北京：教育科学出版社 2001，6,第41页
[2]刘复兴.转型期我国中小学类型的多样化及其制度安排[G].教育研究,2005,(4)
[3][5]中央教科所主编.21世纪中国教育展望 ,济南：山东教育出版社 第161-----162页
[4] 劳凯声. 教育市场的可能性及其限度 北京师范大学学报（社会科学版）,2005,(1).
[6] Milton Friedman. Public Schools: Make Them Private [J].Washington Post, February 19, 1995.转引自 文东矛 论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性 北京大学教育评论 2004，（1）
[7] 么加利.“教育产业化”的理论内涵与实践效果质疑[J] 教育评论，2000，（2）
[8] 刘复兴. 教育民营化与教育的准市场制度[J] 北京师范大学学报 2003，（5）
[9] 袁振国主编. 中国教育政策评论[M] ,北京：教育科学出版社 2000,8 第45页
[10]范国睿. 政府·社会·学校——基于校本管理理念的现代学校制度设计[J] 教育发展研究 ，2005 ，（1）
[11] 马克思·韦伯著，李强译：《经济诸社会领域及权力》生活·读书·新知 三联书店1998年版 转引 李铁根 民办教育营利性潜在风险的法律规制 教育评论 2006，（1）
