宁波市十三届人大常委会第二十六次会议文件
关于我市民办教育工作情况的调查报告
市人大常委会教科文卫民侨工作委员会
市人大常委会：
2007年1月1日，宁波市民办教育促进条例正式施行，为全面掌握条例实施以来民办教育发展状况，为常委会听取和审议民办教育工作提供可靠参考,教科文卫民侨工委早谋划，早调研，认真做好相关工作：一是加强与政府及相关部门协调，密切与县（市）区人大联系，制定调研工作方案；二是通过常委会领导带队视察，与工委调研相结合,加强调研工作深度；三是上下联动，会同县（市）区人大召开全市人大民办教育工作研讨会，交流情况，探讨民办教育中争议性前端性问题。在此基础上，教科文卫民侨工委梳理汇总各地情况，分析研究意见建议。现将调研情况报告如下：
一、我市民办教育工作的基本情况
按宁波市民办教育促进条例的规定，“民办学校”指“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费举办的实施学前教育、中等及以下学历教育和其他文化教育、职业资格培训、职业技能培训的机构”。本报告所指“民办学校”主要指全日制的民办幼儿园和中小学。
我市民办教育兴起于上世纪80年代末90年代初，快速发展于90年代中期，到2003年达到鼎盛，此后民办教育进入稳定转型期。经过多年发展，截止2009年，全市民办教育共拥有资产36.9亿，总占地面积491.7万平方米，建筑面积342.8万平方米，专职教师17673人。全市有民办幼儿园1059所，在园幼儿15.9万人，占在园幼儿总数的70.4%；民办小学63所，在校生7.2万人，占小学在校生总数的16%；民办普通初中30所，在校生3.4万人，占普通初中在校生总数的15%；民办普通高中24所，在校生2.37万人，占普通高中在校生总数的22.8%；民办中职学校10所，在校生5033人，占中职教育在校生总数的6.2 %。此外，全市有民办培训机构494所。
我市民办教育的发展得益于宁波浓厚的文化底蕴，得益于经济社会快速发展，更重要的是得益于政府引导和支持，主要表现在以下几方面：
（一）构建民办教育政策体系。宁波市民办教育促进条例制定实施后，市政府及时制发《宁波市人民政府贯彻实施〈宁波市民办教育促进条例〉若干规定》，于2007年9月1日开始施行，若干规定对符合条件的民办学校教师享受事业养老保险和设立风险保险金制度作了具体规定，重点明确了民办教育发展专项资金使用范围。市教育局等相关部门下发实施意见，出台民办中小学引导性专项经费使用考核办法、培训机构管理办法、培训机构收费退费管理暂行办法、民办教育培训机构审批与管理规定等具体政策。镇海推行民办教育联席会议制度；鄞州、宁海等地出台民办学校办学水平考核细则，将考核结果与补助资金挂钩；余姚、奉化将公办学校布局调整中腾出来的校舍用于举办流动人口子女学校。
（二）加大公共财政支持力度。1.加大民办教育财政投入。市本级和部分县（市）区设立民办教育发展专项资金。2007年至2009年，从市财政性教育经费中安排民办教育发展专项资金呈每年递升趋势，已累计达3676万元。2009年市教育局安排民办中小学引导性专项经费500万元。各地通过多种形式加大财政资助力度，象山每年投入200万元补助义务段民办学校生均经费；镇海以教育券形式，定额补助省二级以上民办幼儿园每位幼儿250元，计划设立并以25%的增长比例逐年提高民办教育发展专项资金。2.加大对流动人口子女学校的扶持。2009年，全市各级财政用于流动人口子女学校专项经费达4500万元，主要用于教学设施设备、师资培训、帮困助学、安全设施等资助和工作性奖励；市本级安排引导性专项经费800万元，补助符合条件的流动人口子女学校生均经费、教师社会保险单位缴纳部分，表彰奖励先进集体和个人；镇海、奉化等地通过政府购买服务，实行接送学生公交化；余姚财政支出400万元用于免除杂费、课本费和作业本费。
（三）加强民办教师队伍建设。1.加强师资配备。近年来，全市面向社会招聘优秀公办教师到民办学校任教，充实民办学校教师队伍，2010年全市将定向招聘1000名农村中小学、幼儿园事业编制教师，部分教师由各县（市）区派到民办教育机构任教。各县市区对有些“公转民”学校保留公办教师身份；对有些民办学校给予一定数量公办教师编制；对有些民办学校教师纳入当地教育行政部门公开招聘，招聘后享受公办教师同等待遇；各地还将经推荐批准的公办教师交流到民办学校任教。目前各县（市）区民办学校中已经拥有一定数量“公办教师”，慈溪累计已有557名享有公办身份的民办教师，占民办学校教师的14.5%。此外，江东、北仑等地通过公派校长、教师支教、双向挂职等活动帮助提高流动人口子女学校的教师素质。2.保障教师待遇。目前，全市民办学校中60% 以上的教师依法享受事业养老保险待遇。各县（市）区为流动人口子女学校教师办理一定的社会保险。江东等地每月给予民办幼儿园教师工资补助。逢年过节，江北等地教育行政部门为流动人口子女学校教师送去慰问金。此外，对民办教师资格认定、职称评定、评优评先给予支持。民办学校校长、教师岗位培训和继续教育纳入当地中小学校长和教师培训体系。
（四）加强民办学校日常监管。1.加强风险监管。若干规定明确民办学校按照不同学校类别，缴纳不同额度风险保证金，并制定相应提取程序。全日制民办中小学按学费收入的2%提取，非学历教育学校和成人学历教育学校按学费收入的5%提取，幼儿园按学费收入的10%提取。从2007年至2009年，市本级民办学校已提取风险保证金共计930余万元。2.加强财务监管。2007年起，市教育局委托社会审计机构对申请财政资助的市本级民办学校进行专项财务审计。各县（市）区积极探索将民办学校特别是流动人口子女学校财务纳入当地教育行政部门指定的财务管理中心专户管理。3.加强教育行政执法。慈溪五年来查处违法办学案件132件，其中查处无证幼儿园98家。2009年象山对无证幼儿园进行专项整治，14所无证幼儿园经整改取得办学许可证，15所停止招生，3所被强制取缔。
二、我市民办教育发展面临的困难
我市民办教育起步早、发展快，取得了明显成绩，但与人民群众不断增长的教育选择需求还不适应，与先行城市相比仍有差距。尤其是近年来比较优势逐渐消失，发展面临着不少困难：
（一）民办教育相关制度建设和执行尚未到位。1.合理回报比例尚未确定。由于国务院实施条例没有规定合理回报的具体比例。影响了投资者的办学积极性。有的民办学校出资人多年无后续投入，给学校长远发展带来隐患。调研中发现我市民办学校出资人名义上都不要求取得合理回报，但是有些出资人取得回报早已超过其投入。2.条例和市政府的若干规定贯彻落实远未到位。截止到2009年底，有5个县市区未按规定设立民办教育发展专项资金；有4个县市区未实行中级职称以上教师参加事业养老保险；7个县市区未执行提取风险保证金制度；已经执行风险保证金制度的，执行情况也不理想，有的地方只有少数几所民办幼儿园提取了风险保证金。3.有些部门政策执行不到位。如宁波市民办学校教师管理试行办法第八条规定,对应届大中专毕业生和其他经过正常途径应聘去民办学校任职的人员，学校应比照事业单位工作人员参加社会保险，该办法试行多年而有些民办学校却未执行。
（二）民办学校教师队伍不够稳定。除了少数优质民办学校，大多数民办学校面临着教师队伍不稳定问题：公办学校与民办学校的教师身份差异，造成个人所享受养老保险、医疗保险等待遇不同等，参加事业养老保险的民办学校教师，医疗保险仍为企业职工医疗保险，中级职称以下的民办学校教师参加企业养老保险，其退休后领取的基本养老金比公办学校同资历的教师少一半以上。加之2009年公办学校实施绩效工资后，公办教师年收入人均一般提高2万元，民办学校教师薪酬优势基本消失，导致不少民办教师心理失衡，期望通过各种途径跳出民办教师队伍寻求更好发展。近年来余姚实验学校已有多名自己培养的教学骨干流动到公办学校。民办学校骨干教师流失的同时，还难以招到优秀教师，一些民办学校招不到优秀教师宁可不招，如鄞州蓝青学校已多年未招录。有不少民办学校尤其是流动人口子女学校聘请大量外地教师，且薪酬偏低，有的甚至低于当地最低工资标准，造成教师队伍素质不高，稳定性较差。
（三）本地生源不足与流动人口学龄儿童急剧增加并存。目前，中小学教育资源供给基本充分，而本市户籍入学适龄学生人数呈逐年下降趋势。2010年余姚小升初本地生源8000多人，明年将降到6000多人，到2013年将只有5000人左右，另外受计划生育政策影响，余姚户籍生源数量减少将是一个长期性问题。根据义务教育法规定，义务段学生按户籍就近入学，按照现有公办学校的规模，能够承担起户籍生源的义务教育。近年来，随着公办教育优质资源的强势扩张，加之义务教育实行免费政策以来，多数家长和学生不会“舍公求民”，除流动人口子女学校外，一般民办学校将面临生源供给不足问题。而另一方面，到2020年，由于流动人口所形成的义务教育需求就达３６万多，需要为流动人口子女多建设小学150所，初中60所。
（四）民办学校办学机制存在僵化危险。目前，我市民办学校都是投资办学，投资者中自然人占大多数，有些民办学校产权关系错综复杂，法人财产权与出资人财产权尚未明晰。尽管建立法人治理结构是民办学校批准设立的必要条件，但是实际上有些董事会制度流于形式，所有权和经营管理权没有真正分离，董事长干预校长日常办学较为普遍。调研中发现，发展较好的民办学校主要以企业控股方式举办，如慈吉教育集团、华茂教育集团等。余姚实验学校的现代学校管理制度建立和运行得比较好，究其原因是投资主体多元分散，产权明晰，学校董事长不过多干涉办学事务。需要提醒的是，民办学校与公办学校办学理念日渐趋同，机制僵化，办学特色不够鲜明，这无益于公办、民办错位互补发展格局的形成。
（五）政府对民办学校尚未深入监管。政府监管力量薄弱是无法深入监管的原因之一。市教育局没有专门处室负责民办教育行政管理职责，主要挂靠在政策法规处，人员力量配备不足。各县市区基本上由职成教科或学前教育科承担监管工作。目前教育行政部门能较好履行业务指导职能，但对日趋繁重的监管任务是心有余而力不足，另则，如市本级的民办学校都没有进入财政专户管理，致使对资金筹集和管理、成本费用、收入利润及其分配和财务会计报告等掌握不深。由于财务管理不到位，大大左右了政府对民办学校的补助意愿，也影响了民众对民办学校的捐资信心。此外，对其他为数众多的民办教育文化培训机构的管理更是力不从心。
三、对进一步促进我市民办教育发展的建议
任何事物的发展总是机遇与挑战共存。针对当下民办教育存在的问题，提出如下建议：
（一）充分认识民办教育地位和作用，进一步贯彻落实民办教育法律法规。《国家中长期教育改革与发展规划纲要2010-2020》指出“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责”，致力于“坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。”温家宝总理在全国教育工作会议上指出要大力发展民办教育，“落实民办学校学生、教师与公办学校学生、教师平等的法律地位”。1.市、县两级政府要统筹发展公办教育与民办教育，把民办教育事业纳入到国民经济和社会发展规划，纳入到整个教育事业发展规划，根据不同教育层次和区域特点，合理布局，科学编制“十二五”民办教育发展规划，使民办学校的数量、规模、质量满足社会需求。2.认真贯彻宁波市民办教育促进条例和若干规定，督促检查并尽快落实民办教育发展专项资金、风险保证金制度、中级职称以上教师参加事业养老保险等规定，做到全覆盖。用足用好政府及部门制定出台的其他各项优惠政策，切实发挥政策效能，推动民办教育发展。3.认真梳理我市有关民办教育发展的政策，根据国家中长期教育改革与发展规划纲要的要求，对不适应现实需要、存在歧视或冲突的政策进行清理、纠正，进一步完善民办教育政策体系，保障民办教育更好发展。
（二）强化政府责任，力求政策支持上取得更大突破。强化政府发展民办教育的行政责任，加大支持力度，加快政策供给：1.按照国家中长期教育改革和发展规划纲要要求，参考如广东省等地的做法，内设专门的民办教育管理机构，加强行政管理力量。2.可借鉴永康市、温州市和湖南省的做法。逐步给予实施学历教育和学前教育的教师在社会保障、医疗保险和住房公积金等方面，与公办学校教师同等待遇，按照事业单位投保。近期应首要解决中级职称以上民办教师医疗保险问题，让其享受事业医疗保险；让达不到校均规模的，实施学历教育和学前教育的民办学校中级教师也能享有事业养老保险等待遇。3.义务教育是国家强制性教育，属于公共产品，每一位义务段学生理应享受同等生均教育经费。三年前我市通过地方立法使生均教育经费补助“从无到有”，我市民办教育促进条例实施后，温州等地相继出台相关促进政策，进一步提高生均教育经费补助比例，今后我市也应适时逐步提高对符合政策条件的民办义务教育学校生均教育经费补助比例，直至全额补助。
（三）规范和引导并举，促进民办教育健康发展。1.严格实行办学许可证制度。按程序审批，既注重办学条件、师资水平、经费投入等“硬件”的审核，又注重办学方向、办学思想、校长素质等“软件”的考核。针对当前突出的学前教育无证办学现象，该整改的整改，该取缔的取缔。同时把好民办学校法人登记关，探索对要求合理回报和不要求合理回报的民办学校分类管理。切实落实民办学校法人财产权，加强对民办学校财务、会计和资产情况的监管。2.加强流动人口子女学校管理，客观分析“教育移民”现象。在现行国家财政和户籍政策下，应坚持公办学校接受为主，同时加强对流动人口子女学校审批和管理，保证办学质量，要关心流动人口子女学校教师工资福利待遇，督促学校按国家有关政策办理。3.积极引导民办学校在普及教育的基础上，向提供优质教育资源转变，探索政府和民办学校合作办学，构建公私合作伙伴关系，共享办学资源，充分发挥两种机制优势，使老百姓得实惠，民办教育上台阶。完善民办学校法人治理结构，规范学校、企业、个人按照现代学校管理制度办学，鼓励和引导出资人加强对民办学校持续投入，在特色上做文章，做大做强民办学校，不断提高办学水平，使民办教育真正成为教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。
