徐绪卿
摘 要：当下民办高等教育发展面临着严峻的困难和问题。优化顶层设计，加快政策转型，已成为民办高校突破新一轮发展的重要瓶颈。完善民办高等教育发展的国家制度，清理和纠正歧视政策，制定完善的政策体系，是民办高等教育新发展迫切需要解决的问题，也是高等教育深化改革的必然要求。
关键词：顶层设计 政策转型 完善制度 优化政策 民办高校
一
在中共中央关于“十二五”规划的建议中,提出要“以更大决心和勇气全面推进各领域改革，更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，深化综合配套改革试验，进一步调动各方面积极性，尊重群众首创精神，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，在重要领域和关键环节取得突破性进展。[1]”因此，“顶层设计”已经成为国家工作的重要指导原则。
“顶层设计”，英文为Top—Down Design，原是来自西方国家自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念，意指在工程设计中，统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。“顶层设计”具有三大特征：一是顶层决定性。顶层设计是自高端向低端展开的设计方法，核心理念与目标都源自顶层，因此顶层决定底层，高端决定低端；二是整体关联性。顶层设计强调设计对象内部要素之间围绕核心理念和顶层目标所形成的关联、匹配与有机衔接；三是实际可操作性。顶层设计表述简洁明确，具备实践可行性，因此成果应是可实施、可操作的。我们这里所说的“顶层设计”，意义有所延伸，是指对于一个大的事业的开展，能站在一个战略的制高点，从最高层开始，明晰目标、优选内容和确定路径，加强宏观指导，使所有的层次和子系统都能围绕总目标，产生预期的整体效应和效益，实现稳定健康和可持续发展。
近几年来，“顶层设计”开始进入到高等教育理论领域，在高等教育政策与决策、高校人才培养和战略规划等方面得到广泛运用。在“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的20字方针统领下，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》对我国教育事业的总体战略、发展任务、体制改革、保障措施等四个方面进行了通盘考虑，形成了涵盖教育改革发展各个环节的战略体系，这是从国家层面对我国教育事业进行的“顶层设计”的典型案例。由此可见，教育领域的顶层设计，实际上就是从教育的国家利益和国家意志出发，对教育发展的总体目标、总体性质、各个层次、各个要素进行统筹设计，提出要求，落实路径，通过各地区、部门、单位理念一致、功能协调、结构统一、资源共享，促使教育改革和发展目标的实现。
刘延东在贯彻落实全国教育工作会议和教育规划纲要座谈会上曾强调指出，贯彻落实教育规划纲要任务繁重复杂，必须加强顶层设计，全面规划部署，分步有序推进。[2]她在2011年全国教育工作会议上的讲话中强调要“科学谋划，注重整体设计”，她指出：“每项改革和发展任务都是一项系统工程，必须整体谋划和前瞻布局，这样才能事半功倍、少走弯路。‘十二五规划’是今后5年国家经济社会发展的顶层设计，教育规划纲要是未来十年教育改革发展的顶层设计，在编制出台教育事业‘十二五规划’和分地区、分领域规划时，要按照这两个规划的要求，把10年改革发展目标任务按时间节点规划好，形成清晰的工作指南。”[3]这就告诉我们，在今后的教育事业发展中，必须加强顶层设计，统筹规划，保证各项工作的健康发展和目标实现。
二
我国民办高校已经进入一个新的发展时期。改革开放以来，我国民办高校从无到有，从少到多，从小到大，已经具有一定的规模。从学校总数来看，截至2012年底，民办普通高校总数已达706所，（含独立学院），占全国普通高校的29%多，接近三分天下有其一的分额。从在校生规模来看，2012年全国民办高校在校生已经达到533.18万人，约占全国普通高校在校生2391.32万人的22.3%。从办学层次上看，民办本科院校逐渐增加，民办本科学校在校生341.23万人，占全国本科在校生1427万人的24%左右；全国已有5所民办本科院校获得国家特殊需求研究生培养试点，硕士研究生在校生155人。更为可喜的是，抓住《国家教育规划纲要》实施的大好机遇，一批民办高校自加压力，提出“高水平民办高校”的建设目标，在一批国家级质量工程项目中也能见到民办高校，重品牌、实内涵、抓质量、创特色已经成为部分民办高校的自觉行动。可以看出，民办高校已经成为国家高等教育体系中新的增长点，成为国家高等教育的重要组成部分，在推进高等教育大众化、多样化和选择性方面，担当了重要角色，发挥了积极作用，做出了巨大贡献。
但是，我们也要清醒地看到，我国民办高校面临着严峻的挑战，繁荣发展的背后掩盖着深层危机。根本原因在于：
第一，民办高校面临严峻的生存危机。我国民办高校办学历史短，根基不牢。虽然在规模上有了一定的发展，但是至今还没有产生与公办名校相比肩的民办名校，难以产生品牌效应；同时，社会对民办高等教育的认可和接受程度还比较低，时常因为个别民办高校的不端行为，导致民办高校整体形象受到损伤。随着政府4%教育经费安排的实现和加大对公办高校的投入，民办高校与公办高校之间的差距进一步拉大，在一些地区已经出现了民办高校规模下滑和比例萎缩的趋势。另一方面，在民办高校还没有完全发展成熟之时，又遭遇国家快速实现高等教育大众化甚至普及化之日，许多民办高校刚刚开始有了一些积累，便被再一次被推到风口浪尖经受严峻考验。大众化的不断深入，促使社会对高等教育从机会需求向质量需求转变。“这种质量需求可能会给民办高校粗放式发展模式带来挑战，可能会压缩民办高校的发展空间。”[4]近几年来高教适龄人口大幅萎缩，高考生源持续急剧减少，民办高校逐渐表现出社会需求的快速下滑，不少民办高校开始出现招生困难。“面对中国公办大学十年来的急速扩招和人口出生率的持续下降，民办高校倍感招生萎缩的巨大压力，中国民办高校在国家人口结构变化和教育事业发展的过程中最先感受到寒意”[5]。有学者甚至断言，在不远的将来，“随着出生人口基数的下降，特别是随着18岁到22岁适龄大学生青年数量的减少，某些高校，特别是某些民办学校和独立学院离破产可能不遥远了。”[6] “这种‘先天不足’和‘长不逢时’导致民办高教发展面临深层危机。”[7]
第二，“公平制度”安排隐含着不公平性。近几年来，国家加大教育投入，设计了很多竞争性项目，也特别指出民办高校可以参与竞争。但在表面看似“公平”的评审制度安排中，隐含着对民办高校的歧视和不公，由于办学体制的差异，民办高校很难得到这些政策的阳光。一方面，政府财政性经费进入民办高校障碍没有理顺，另一方面，评审条件的限制实际上将民办高校排除在外。在全国和各省市设置的众多重点学科、重点专业、重点基地、重大专项等大量项目中，民办高校所占比例极低；在国家级的重点专业、重点实验室、重点实习实践基地，动辄数亿、数十亿的国家财政投入中，占普通高校三分之一的民办高校，所占比例少得可怜，有的项目根本就没有民办高校的份额。这种状况表明，如若任其发展，民办高校与公办高校的质量差距将进一步拉大，在原有政策优势逐渐弱化的趋势下，民办高校的发展环境将越来越严峻。
民办高校的成长之路，关键当然是依靠自身的努力。转变观念、苦练内功，提高质量、突显特色，加强内涵建设，发挥体制优势，加强内部管理等等，都是民办高校健康发展的重要路径。但是，从系统发展的视角看，民办高校发展的政策与制度环境不完善、不系统，顶层设计的缺失是重要的原因之一。
1.我国民办高等教育政策缺乏一致性。一方面，国家顺应国际潮流，倡导发展民办高等教育，希望民办高等教育在未来的高等教育改革和发展中担当重任。另一方面，民办高等教育发展可供操作的政策却非常稀缺。例如,教育部第25号令《民办高等学校办学管理若干规定》指出，“民办高校的资产必须于批准设立之日起1年内过户到学校名下。本规定下发前资产未过户到学校名下的，自本规定下发之日起1年内完成过户工作。”这对于当时许多民办高校发展而言是难以做到的，甚至部分民办高校至今仍没有实现资产过户，虽然其中有很多利益因素在内，但恰恰反映出了该政策缺乏现实基础、操作性差的过急问题。又如2004年教育部门突然叫停学历文凭考试，影响了许多民办学校的生源，导致很多民办高校改变运行管理模式，带来了较大政策冲撞，政府政策不连续，民办高校意见很大，矛盾也很激烈。另一方面，由于缺乏国家层面制度的系统设计，教育、工商、财税、人事、劳资等等部门，各自都有自己的政策，相互之间矛盾尖锐，国家给予民办高校支持政策的实惠难以落实，政策之间出现矛盾甚至冲突、部门之间扯皮推诿的情况难以解决。
2.民办高等教育政策执行状况差。由于民办高校国家层面的制度架构还没有完全建立，一些已经出台的政策，也难以落实，久悬难决。例如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出要落实公共财政的资助政策，这对经费匮乏的民办高校来说当然是重大利好。但是两年多时间过去了，这一政策始终不见下文。比如民办高校发展的性质问题，一方面文件规定说公益性质，另一方面又提出要分类管理，事实上默许和承认了营利性学校的存在。再如教育部26号令明确规定独立学院要做到8个独立，但是时至今日，期限已过，真正“独立”的院校又有多少？民办高校的管理体制问题、民办高校政策体系问题、民办高校的财政支持问题等等，几乎找不到到任何一个文件来系统阐述。虽然也有的省市出台了一些地方性的支持政策，甚至是一些所谓的“试点地区”，但是由于缺乏国家层面的制度支持和依据，往往有始无终，短期效应，难以持续。
3.民办高等教育发展，对政策的需求已经进入“全面、系统、完整”的阶段。这一阶段的政策诉求，有待于国家相关部门的通力合作，高度协调，否则都可能是一文空纸。民办高校发展中的教师队伍建设“编制”问题、“法人属性”问题、公共财政的支持问题、税收问题等等，都由国家人力资源、民政部门、财政部门等掌管，教育部门无力解决。但是这些问题不解决，民办高校的发展环境就难以得到根本的改善，并将导致民办高校发展失去方向，失去发展的活力和能量。由于缺乏顶层设计，部门之间难以协调。另一方面，头疼医头、脚疼医脚的应急政策，不但时限性差，而且也缺乏普适性。我国民办高校的发展，已经到了国家明确“顶层设计”的时候了，民办高校的健康发展急迫需要一个自上而下的顶层设计。现在和过去不一样，不能再靠“摸着石头过河”，“水深了”已经摸不着“石头”了，这就需要顶层设计。[8]
三 、民办高等教育政策顶层设计需要解决的基本问题
民办高等教育政策国家层面的“顶层设计”，就是国家层面民办高等教育发展的基本政策与基本制度。这一制度必须基于我国民办高等教育的历史背景和发展阶段、文化传统和国家意志，必须与我国的教育制度改革方向一致。从欧美等高等教育最先发达的国家和地区来看，私立大学往往都具有先发优势。欧洲中世纪大学可以说毫无例外都是私立的。随着国家主义和资本主义工业的发展，才慢慢有了公立的或者国立的大学出现。美国至今许多优秀的私立大学建校都早于建国，经过漫长的进程已经确立自身的地位。欧美高等教育发展的进程是“民退公进”的，而这个过程中政府通过漫长而艰苦的努力才取得主动权。而我国民办高校是在公办高校高度发达、一支独秀的基础上起步发展的，是在法律和政策的夹缝中生存的，高等教育的资源几乎为国家所掌握，民办高等教育发展某种程度上可以理解为“公退民进”的进程。另外，国外私立大学以捐资办学为主，后起的私立大学，举办者往往规制为非营利社团法人，如日本、韩国和我国台湾地区。即使发展营利性私立大学，也是在国家具有充分的管控之下。而我国民办高校主体是在国家政策一片空白的状态下“摸着石头过河”探索起步的，捐资不足，大量为投资性办学，并且不具有原有的制度管控。这种显著不同的发展模式，凸显出国家层面顶层设计的重要和急迫。
笔者认为，“顶层设计”这一概念在我国民办高等教育目前的“现实语境”中，至少要有以下几方面的内涵：一是要解决好民办高校的“合法性”问题；二是要明确民办高校发展的价值问题；三是要明确民办高校发展的性质问题；四是解决好民办高等教育未来发展的空间问题；五是解决好民办高等教育发展的路径问题。
1.民办高校发展的合法性。
所谓民办高校发展的合法性问题，就是国家是否允许民办高校存在和发展的问题。换句话说，就是国家允许不允许举办民办高校的问题。这是民办高等教育发展国家制度设计中必须首先解决的问题。在中国现代大学的发展进程中，公、私立大学一开始就是双轨并行发展的，私立大学在国家现代高等教育体系中具有很大的影响。1949年以后，由于国家政治制度、经济制度的变迁，私立大学渐渐失去了生存的空间，消失于中国高等教育舞台。改革开放以后，鉴于国家经济体制改革和社会发展对人才的巨大需求，国家开启了民办高等教育发展的禁闸，并通过《宪法》、《民办教育促进法》、国务院文件和教育部令等法律法规，初步解决了民办高校的合法性问题，从而为民办高校的建校和发展以及其它政策的制定提供了依据。当然，从长远来看，民办高校发展的合法性尚未完全解决。因此，民办高校发展的合法性问题还需要进一步努力。显然，国家层面的法律法规在解决民办高校合法性中仍然肩负主要的责任。
2.民办高校发展的价值。
民办高校发展的价值问题，说到底就是国家为什么要允许举办民办高校。《民办教育促进法》规定，民办教育是国家整个教育的组成部分。国务院办公厅[2006]101号文件中提出，“近年来，我国民办高校发展迅速并取得很大成绩，成为高等教育事业的重要组成部分。这对于满足人民群众接受高等教育的多样化需求，为国家培养各类适用人才，以及深化高等教育办学体制改革，具有重要的积极作用。”三十多年来民办高等教育的发展，已经为支撑和完善中国的教育格局做出了不可磨灭的贡献，实践已经证明并将持续证明，民办高等教育是我国整个高等教育事业的重要组成部分。民办高校的崛起和发展，其根本价值在于创新。
第一，创新高等教育融资方式。通过举办民办高校，拓宽了高等教育资金来源的渠道，改变了我国高等教育投资长期以来由国家财政独家承担的局面，减轻了国家财政负担，增加了高等教育的投入和资源供给，缓解了高等教育供求关系严重失衡的矛盾。第二，创新人才培养模式。举办民办高校不仅仅新增了高等学校的数量，扩大了我国高等教育的规格和品种，在一定程度上缓解了现代化建设的多样化需求与现有高等教育规模有限的矛盾，另一方面，由于民办高校人才培养模式的改革，增加了高等教育供给方式的选择性和灵活性，提供了人民群众读大学、选择大学的机会，大量适应社会经济发展需要的应用型人才培养，满足了经济建设和社会发展对多样化实用性人才的需要。第三，创新办学体制。举办民办高校激活了高等教育的竞争，增强了高等教育的活力，促进了高等教育的改革、发展和效率的提高。在高校体制改革中，民办高校起到了良好的试验田的作用，为高等教育体制改革积累和提供了经验。因此，举办民办高校的长远价值，在于国家教育制度改革和创新的需要，国家应该规划民办高校的发展空间，政策和制度设计要有利于促进民办高等教育的健康、稳定和可持续发展。
3.民办高校发展的性质。这里提出的民办高校发展的性质，主要还是指民办高校主体的性质是公益性、营利性还是混合型的。发展何种性质的民办高校，到底实施何种制度，应从本国的国情、传统和国家制度出发。一方面是法律法规本身发生矛盾。现有法律规定“教育事业是公益性事业、民办教育是公益性事业”。但是2010年前后相关文件却又倡导“分类管理”，即根据民办高校办学的性质——公益性、营利性，给予相应的政策支持和管理。这实际上也就默许了营利性民办高校存在的事实，与现有的法律法规相矛盾。另一方面是民办高校发展的现实。一些研究中认为，“投资办学是中国民办高等教育的本质特征。”既然是投资，就有取得“回报”的驱动和追求。这就折射出国家制度与实际之间的巨大差异。“捐资办学与投资办学的差异，将导致不同的教育制度安排，将导致不同的学校制度安排，甚至于政策框架和发展模式。”[9]由于顶层设计不明确，政策跟着实践滑，造成法律法规严重空壳化，制约了许多实际政策的制定，甚至阻碍了国家已经出台政策的落实。
4.民办高等教育未来发展的空间问题。关于私立高等教育的模式和作用，目前比较流行的主要有两种划分标准。第一种是耶鲁大学的Ｒｏｇｅｒ Ｌ﹒Ｇｅｉｇｅｒ教授依据私立高等教育招生数与整个高等教育招生数的比例，将其划分为大众型（私立比例为７０％左右）、平行型（或者称作双轨型，私立比例为５０％左右）、边缘型（私立比例很小）等三种模式。我国未来高等教育发展格局如何，也需要国家设定民办高等教育在高等教育体系中的发展空间。《规划纲要》中指出“未来发展空间主要留给民办高校”，但是实际工作中往往挤压和紧缩民办高校招生指标。不仅如此，有关部门多年以来还一直安排民办高校的“西部计划”，在东部沿海的民办高校由于成本高和收费高，实际上西部考生由于经济条件所致，报到率极低，国家计划执行的效率大打折扣。因此，国家层面上必须统筹协调，采取相应的政策来鼓励、限制和引导，发挥民办高校应有的作用和效率。
四、如何进行民办高等教育政策的顶层设计
“不能谋全局者不能谋一域，不足谋万世者不足谋一时”。民办高等教育发展的“顶层设计”，是国家发展民办高等教育的总体制度安排，它是国家和地区制定民办高等教育发展政策的基本依据，并引导和规制着民办高等教育发展的方向。民办高等教育发展的“顶层设计”是一件巨大而复杂的系统工程，涉及到方方面面的工作，在工作中需要注意以下几个问题：
第一，科学论证，设定发展目标。发展目标是顶层设计的核心内容，它将规范和制约民办高校的发展性质、发展价值和发展空间，因此，确定目标非常重要，应该引起领导层的高度重视。然而，尽管“顶层设计”字面含义是自高端开始的总体构想，但并不意味着“将一切问题推给顶层去设计”。“顶层设计”不是闭门造车，不是“拍脑袋”拍出来的，而必须要自上而下的权力推进和制度驱动，让各个利益相关方都参与进来，应该是充分吸纳公众参与、尊重民意、集中民智的民主过程。在民办高等教育发展的顶层设计中，要高度发挥“民办”的作用，集中举办者、管理者、所涉部门和社会各界方方面面的智慧，经过周密详细论证的设计，理顺各方面关系，凝聚各方面力量。现实中，民办高等教育发展的许多政策往往没有得到大部分民办高校的认同和响应，甚至激化了政府管理部门与民办高校之间的矛盾，根本原因在于调查研究不够，政策制定不透明，基层参与度欠缺。实际上，没有社会参与的顶层设计本身就不可能科学。很多决策表面上看非常理性和科学，但实际上是脱离社会现实，并不能反映民办高校发展现实的需求，最后终究事倍功半，浪费政策资源。以长期战略思维，全面系统综合性地确定我国民办高校发展的价值、性质、空间和目标任务，明晰发展思路、进程和路径。
第二，实事求是，确定发展方向。如果说目标着重在于“量的概念”，那么，方向则就是落实目标的具体路径。这里的方向主要是指我们要举办什么样的民办高等教育。是公益性的？还是营利性的？还是两者混合型的？如果两者混合的，那么具体比例如何规制？民办高校发展的性质，某种程度上决定着顶层设计的基本框架、实施路径、行动措施和发展路径。必须根据我国民办高等教育的历史背景和发展阶段、文化传统和国家意志，与我国的教育制度改革方向一致的原则，“顶层设计”意味着政府要在未来的国家民办高等教育发展中真正担负起“舵手”的角色，主动担当，当好民办高等教育发展“总设计师”。在整个社会贯彻落实科学发展观，加快发展转型的背景下，高等教育与之相应，将主要精力集中到全面提高人才培养的质量上来。在整个高等教育转变发展方式，加强内涵建设，提高服务能力的背景下，我国民办高校也不能置身度外，不能沿着规模扩张、粗放发展的老路一意孤行，政府有责任做出决策，引导民办高校及时抓住机遇，果断转变方向，不断增强核心竞争力。
第三，统筹协调，着眼发展全局。顶层设计不同于改革开放初期自下而上的“摸着石头过河”，也不是各显神通式的单兵独进，而是自上而下的“系统谋划”，因此，必须统筹安排，全面协调，着眼于总体目标，总体布局。顶层设计这一概念强调的是一项工程“整体理念”的具体化。就是说，要完成一项大工程，就要以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。民办高等教育的“顶层设计”，涉及到国家许多部门、许多工作之间的协调。民政工商，税务公安、人力资源、编制财政等等政策，都需要统一，“顶层设计”的关键环节是制度层面的平衡。顶层设计总的特点是具有“设计的前瞻性”、“整体的明确性”和“具体的操作性”，既要考虑理念的先进性，也要关注可行性，以便于“按图施工”，避免部门之间各自为政造成“工程”实施过程的混乱无序。为了顺利实施顶层设计，需要建立专门的设计机构。从30余年的实践来看，成立由中央政府直接领导的民办高等教育政策领导协调机构，有利于从全局上把握发展的进程，以便强化决策机制，做好总体部署，对所涉及到的各方面政策实施具体、统一协调，使决策机制更加统一有力。
第四，突出重点，扫除发展障碍。顶层设计要在重点领域和关键环节有所突破，除了要在蓝图设计、制度平衡、政策协调性、战略性调整等方面取得实质性突破以外，一个基本的改革着力点就是要从根本上消除歧视政策的影响，破除制约发展的体制机制性障碍和解决社会的深层次矛盾。换句话说，就是要解决制约民办高等教育发展的“短板”问题，促进民办高等教育的健康和可持续发展。《国家中长期教育改革与发展规划纲要》中指出，要“依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位，保障民办学校办学自主权。清理并纠正对民办学校的各类歧视政策。制定完善促进民办教育发展的优惠政策。对具备学士、硕士和博士学位授予单位条件的民办学校，按规定程序予以审批。建立完善民办学校教师社会保险制度。”这些问题既是民办高等教育发展中的短板问题，制约着民办高等教育的健康发展，同时又是制定民办高等教育发展政策中的重点问题，是需要着力扫除的障碍。但是，《规划纲要》已经出台了三年多的时间了，仍然缺乏系统解决这些问题的具体实施政策。在实际的管理过程中，对于一些发展优惠政策，公办高校与民办高校之间享受着不同的政策待遇；而对于一些需要根据公民办高校发展实际区别对待的情况，管理部门则选择了同样的一个入槛标准。根本上，这就是一种政策性歧视、政策性不公。在当下民办高校发展中，对于产权制度、分类管理、发展空间、财政资助和办学自主权等方面反映突出，久悬未决，顶层设计中应该理顺关系，明确方向，重点突破，推进各项政策的落实，要根本上扫除发展障碍，创设民办高等教育良好的发展环境，发挥民办高校在整个高等教育事业发展中的积极作用。
第五，研究路径，落实顶层设计。在明确了目标与方向之后，下一步的工作就是要围绕重点问题，通过多方统筹协调，提出实施计划、落实任务的基本路径，将顶层设计落到实处。顶层设计的最终目的在于落实，再好的设计没有落实的路径都会成为空中阁楼。纵观我国民办高等教育发展的基本历程，存在着政策落实不到位、问题解决不彻底以及出现历史遗留问题的现象，转换一个角度分析，实际上存在着缺乏政策路径以及顶层政策没有落实到位的现象。例如，《民办教育促进法》和一些政策制定之所以没有办法实施，关键在于没有考虑好实施的路径。
在《民办教育促进法》中明确规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”《民办教育促进法》已经颁布实施10年，但是“国务院规定”一直没有出台，“合理回报”的法律规定也就成了一纸空文。这一悬而未决的问题，成为了理论界一直讨论和关注的问题，也导致了在实际办学过程中，一些民办高校以“合理回报”为理由，出现了在经费管理上的不规范甚至违纪违法现象。类似情况在民办高等教育发展政策、规定和实施中并不少见，制定顶层设计政策应该对实施路径与对策进行通盘考虑与优化。因此，在顶层设计中，必须高度重视实践路径，分析相关要素，制定实施政策、细则甚至方案，确保顶层设计得到全面落实。
徐绪卿，教授、博士，浙江树人大学校长，中国民办高等教育研究院院长，主要研究方向为区域高等教育与民办高等教育发展。周朝成，副教授、博士，浙江树人大学服务业学院副院长，中国民办高等教育研究院秘书长 浙江杭州310015
参考文献
[1]中国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要(全文) [EB/OL]http://ghs.ndrc.gov.cn/ghwb/gjwngh/P020110919590835399263.pdf，2013-08-10
[2]刘延东．切实抓好全国教育工作会议和教育规划纲要学习贯彻[R]，2010-07-17
[3]刘延东．坚持改革创新，狠抓工作落实，努力开创教育事业科学发展新局面[R]，中国教育报，2011-02-24
[4]张应强．高等教育改革与我国民办高校的可持续发展[J]．大学教育科学，2006（06）：17-21
[5]王经国，顾烨．民办高校破产危机吹响教育改革号角[R]，新华网，[EB/OL] http://news.xinhuanet.com/politics/2010-04/01/c_1212966.htm，2013-09-10
[6]顾海良．未来十年某些高校破产[R]，中国青年报，2010-03-24（教育﹒科学版）
[7]张应强．体制创新与建设高水平民办大学[J]，高等教育研究，2002（04）：28-31
[8] 黄颖川，周强．厉以宁：“水深了”已经摸不着“石头”了[EB/OL]http://finance.ifeng.com/news/special/2012lianghui/20120312/5736106.shtml
[9]邬大光．投资办学:我国民办教育的本质特征[J]，浙江树人大学学报，2006（06）：1-4
[10]魏贻通．国外私立高等教育的模式与作用研究[J]，厦门大学学报(哲社版)，1995（0l）：104-109
原文载于《教育发展研究》2013年第21期
