美、日、韩私立高教政策比较及其启示

周 燕 梁 樑

（中国科学技术大学 管理学院，安徽 合肥 230052）

摘 要：近年来，不论是西方发达国家，还是亚洲发展中国家，均在积极地实施私立高等教育发展政策，这有力的推进了各国高等教育的普及化进程。我国私立高校起步较晚，相应的政策尚不完善，所以，他国的成功经验对我们不无启示。

关键词：高等教育；政策引导；税收政策

中图分类号： G648.7 文献标识码： A

Comparative Study of and Enlightenment from

Private Higher Education Policies of the U.S., Japan and South Korea

ZHOU Yan, LIANG Liang

（University of Science and Technology of China, Hefei, Anhui 230026）

Abstract:　There has been a policy for aggressive development of private higher education in both the industrialized nations and Asian developing countries over the years. This policy has promoted the popularization of higher education in many countries. China's private higher education is a latecomer with rather incomplete guidelines. Successful experience from other nations will be useful to us.

Key words: :　higher education; policy guideline; tax policy

高等教育产品，属于准公共物品范畴，按照“谁受益谁付费”的原则，其成本理应由政府、个人、社会共同分担。然而，鉴于世界性教育财政危机、个人所能承受的“生均教育成本”的能力有限，各国政府纷纷与民间力量合作掀起了发展私立高等教育的热潮。随着《民办教育促进法》的施行，我国的民办高等教育也在探索中寻求健康发展之路。

一、 国外发展私立高等教育的政策综述

1. 美国促进私立高等教育发展的政策

美国的高等教育一直处于世界领先水平，早在上世纪40年代与70年代就率先实现了高等教育的大众化、普及化(如下表)。多年来国家政策对私立高等教育的扶持，不仅使得美国私立高校约占到高校总数的60%，而且在最佳研究型大学当中，私立大学也占有最好的席位。

表1：各国实现高等教育大众化*、普及化*的时间对照表

(资料来源：《2000年中国教育绿皮书》，《联合国教科文组织统计年鉴》，《世界教育报告》，《教育统计报告》等资料整理后得到。注：高等教育大众化、普及化分别是指一国的高等教育毛入学率达到15%、50%以上。)

概括地说，扶持政策主要有：（1）政府的财政援助政策。美国大多数私立高校属于非营利机构，政府对公、私立高校采取一视同仁的态度。1862年颁布的《莫雷尔法案》，使得大批私立高校获得州政府赠地，1965年施行的《高等教育法》首次确立了联邦政府长期资助私立高校的计划。1970年政府拨款占私立高校总经费的18.8%，90年代以后一直维持在15%左右，援助政策并非奉行“平均主义”，而更倾向于通过科研合同鼓励公、私立高校公平竞争，通过提供学生助学贷款、给予家长特殊的税收豁免权等形式进行直接资助。(2) 税收等优惠政策鼓励民间教育捐赠。美国的非营利私立高校更吸引社会捐赠，如从2000－2001学年，社会捐赠占私立高校总经费的19.3%，而在公立高校中此项比例仅为5.07%[1]。，这得益于政府在税收等方面的优惠政策：对于向非营利教育机构捐助的个人，给予一定比例的所得税减免；对于通过慈善基金会进行捐助的富翁，可减免个人及其所从事产业的所得税、地产税及赠与税；对于私营企业不仅实行“累进税率制”以迫其支持公益事业，而且公司法规定，企业对公益事业的捐赠不得超过应税所得的10%，超过部分可向后转5年，但捐赠给私立高校的，可超过此限额。此外，政府还制定特殊政策鼓励大学募捐[2]，并将筹款能力视为评价高校校长领导才能的重要标志。(3) 采取宏观管理政策。一是通过立法和制定资助条件，将联邦的政策渗透到私立高校之中；二是通过由全国高等教育认证委员会（CHEA）认可的“第三方”认证机构对私立高校的认证，督促其不断提高办学质量。各州政府一般也不会直接干预私立高校，最多是通过协调委员会提供私立高等教育的规划方案及评审专业计划等方式进行协调。

2. 日本发展私立高等教育的政策

日本也是世界上私立高等教育最发达的国家之一，私立高校数量占高校总数的80%以上，在校生数占所有大学生的比例超过75%。日本私立高校的蓬勃发展与有力的政策导向也是分不开的，主要有：(1) 健全的立法政策。日本私立高等教育的最大特征就是法治化管理。1912－1916大正时期，私立高校的大发展正是得益于1918年新《大学令》的颁布；1949年的《私立学校法》，依法规定了国家、地方政府对私立高校的资助义务。之后，日本又相继制定了《关于给予私立大学研究设置国家补助的法律》、《日本私学振兴财团法》、《私立学校振兴助成法》等10多项专门法规。(2) 多样化的资助及补贴政策。1970年以来，日本政府一直推行“支持且资助”的私学发展政策，先是投资10亿日元设立私学振兴财团来负责私立高校的经常费资助和科研设施设备援助，接着又颁布《私立学校振兴助成法》，将政府的资助行为制度化。此后，财政拨款占私立高校总收入的比例连年增长，1980年达到顶点29.5%，1984年以后有所下降[3]，但始终保持在12%以上。政府对私立大学贫困生也实行“育英奖学金”制度，且允许其每月贷款金额可高于公立高校大学生。(3) 明晰的产权政策。《私立学校法》规定，私立大学必须由学校法人举办,而且办学必须基于创办者的捐资行为，绝不允许在少资或借贷的基础上办学[4]；私立学校的经营权和管理权属于学校法人；学校法人创办的私立学校不能以营利为目的，但学校法人可以有赢利事业,并以其收益支持学校的经营发展, 但在财务上必须分开。在学校关闭时，除破产或合并之外，根据捐款行为的规定，剩余财产应归所属者，不能处理部分交归国库并用于支持其他私立学校的发展[4]。(4) 全面的管理政策。日本私立高校在行政上是由文部省高等教育局下设的私学教育部实行归口管理；在地方上由地方教育委员会代管；文部省和各都道府县均下设审议会，它有权制约职能部门的行政管理行为；政府还委托“全日本私立学校联合会”等中介机构负责私立高校的部分事务管理。近年来，私立大学的自我评价虽为日本政府所倡导，但往往还须通过第三方评价机构及诸如日本大学基准会（JUAA）等官方外部评价机构的再评价。

3. 韩国等其他亚洲国家发展私立高等教育的政策

近年来，亚洲国家的高等教育得到巨大的发展，韩、泰、菲的高等教育毛入学率现已达到78%，38%，35%，这与各国大力发展私立高等教育的政府举措不无关系。主要的发展政策有：(1) 战略性的发展私立高等教育及依法资助的政策。二战后，大多数亚洲国家先后制定出开放的高等教育政策，将私立高等教育的发展置于战略性高度。韩国自60年代颁布《私立学校法》以来，不仅设立“私学振兴基金”并逐年增加贷款用于改善教学环境，还多次修订《私立学校法》，制定《私立高等教育财务政策》、《私立学校教师退休实施法》、《私立学校教师健康保健法》等专门法规。泰国1979年通过《私立高等教育法》，80年代将私立教育纳入“全国教育发展规划”，并根据“私立教育投资援助计划”设置私立高校发展基金[5]。菲律宾从70年代起确立“国家资助私立学校”的国策，1987年根据宪法建立起对私立高校的资助制度。(2) 引导全社会支持私立高等教育的激励政策。韩国政府早在1949 年实施的“农用土地改革法”,使得许多大地主为避开法律压力而建立私立学校, 3年就建成23所高校；政府积极地推进“产学合作”使得每一所私立大学都有一个以上的企业集团作经济后盾，还多次大规模地引进外资、鼓励私人投资高等教育，并给予自办大学的企业以财政、税制、金融支持等优惠政策。在泰国，政府不仅通过税收政策鼓励富余阶层向私立大学捐款，而且对于私人团体兴办私立高校也给予倾斜。如允许其跨越学院层面直接创办大学，允许国外名校与地方团体合作开办国际大学。(3) 不断调整的政府监管政策。自上世纪90年代，大多数国家开始注重公共政策在保持私立高校的自主性及公共性方面的综合效果评价，并及时调整着本国的监管政策。原先推崇宽松型管理政策的国家近年来意识到私立高校的质量滑坡问题，目前倾向于采用强有力的监管政策。韩国继1994年完善“韩国大学评价认定制”之后，2002年又制定了《2003年度研究生学生定员调整基本计划》，以促其提高办学质量，2003年又实行《对私立大学的内外部监察方案》[6]，提高高校的财政透明度；菲律宾建立公、私立高校的质量保障系统(QAS),以期建立具有国际竞争力的私立高校；印尼政府则对私立高校实行认可、分级制度。而泰国以及马来西亚等国家在连续多年实施严格的监管政策之后，近几年政策的限制反而有所松动，也开始用质量评估等间接管理手段来监督私立高校。

二、对我国民办高等教育发展的政策启示

改革开放以来，我国民办（私立）高等教育得到一定的发展，截止到2004年底，全国民办高等教育规模已超过高等教育总规模的10%，其中民办普通高校228所，但相比于西方及亚洲其它国家，仍处于较落后的状态。国外发展私立高等教育的政策措施，对我国进一步发展民办高等教育具有一定的启示作用。

1. 政府引导，法律确保，使民办高校享有平等的发展空间

《民办教育促进法》的颁布，昭示着我国政府对民办高等教育的认同，但在具体的政策制定中仍体现出政府对民办高校的种种偏见。鉴于此，政府应彻底转变观念，应当充分认识到民办教育也是公益性的，它承担了一部分本应由政府负担的责任和义务，政府理应主动采取措施，为民办高校的健康发展营造良好的政策环境。

(1)民办高等教育的定位，尤其需要政府的正确引导。政府应加强对民办高等教育的理论认识，深入研究世界私立高等教育的发展趋势。“世界上大凡办得好的、可持续发展的私立高校都是公益性强、坚持非营利原则的学校”[7]，我国应逐步完善NGO的管理体制，以更大的优惠政策鼓励非营利性民办高校的发展，还要做好民办教育发展政策的效果评价，并进行民办高校的总体布局、专业结构等方面的统筹规划。(2)借鉴日、韩经验，在政府资助、投融资、税收优惠、产权归属、内部治理结构等方面尽快出台专门的法规及配套措施，为民办高校的健康发展提供坚实的法律保证。 (3)深化招生制度及高校教师管理制度改革，为建立公平竞争的机制创造条件。应打破民办高校招生上的地域限制，并逐步打破公办高校在精英教育领域的垄断招生局面，政府还应尽快建立全国高校教师统一的保障体系，取缔对民办教师身份的歧视政策。

2. 实施多元的政府资助政策

“如果没有公共资助，社会就不会对高等教育领域有足够的投资”[8]，这是高等教育经济学的第一法则。鉴于我国特殊国情，我们认为，政府在资金筹措上应当以直接拨款为辅，以间接资助为主。

　　(1)直接拨款的具体形式：一是应借鉴国际上流行的绩效拨款、合同拨款等形式，实行择优资助制。二是政府应设立私学发展专项基金，在民办高校开办及急需扩建时，更多地采用贷款的方式进行援助。三是强化对民办高校师生的直接补助。应在特困生补助、火车票优惠、奖学金等方面给予民办高校学生与公办高校学生同等的待遇，给予民办教师一定的工资补助、进修、科研等方面的专项补贴，还应通过建立终身制的个人信用档案、完善税收服务系统等举措，实行更为灵活的助学贷款制度。(2)间接资助的具体形式：政府可低价划拨土地，或在保留产权的前提下低价租赁土地；调整信贷政策，对于定位好、质量高、有信誉的民办高校，由地方政府出面进行贷款担保。政府还应细分办学主体，区别实施税收优惠政策[9]：对于捐资办学和不要求回报的投资办学的民办高校，应享受与公立大学相同的免税政策。对于要求合理回报的投资办学主体，虽从严格意义上说它具有营利倾向，但为了缓解我国高等教育供不应求的局面，政府应在办学初期给予同等的免税优惠，期满以后还能享受一定年限的低税率优惠，等到高等教育的供求调节到适当比例以后，税务部门应以略低于企业法人的税率标准来征收某些税收款项。

3. 完善社会捐赠等制度，增加民办高校的资金来源

我国国民之间的贫富差距显著，2005年我国的基尼系数再次超过国际警戒线0.40，而社会捐赠制度又极不完善，这将带来公民教育机会上的不均衡，因此，政府有必要引导社会力量进行教育捐助。政府应督促有关部门加快遗产税法、赠与税法的制定进程及《公益事业捐赠法》的修订进程，允许以捐赠冲抵个人所得税，对于企业也应实行累进税率制，鼓励社会力量建立公益信托基金；政府还应制定专门的向民办高校捐赠的程序和税收减免政策，给予捐赠者一定的精神奖励，并借鉴美国经验将“获得捐赠能力”视为民办高校声誉的重要评价指标，鼓励民办高校设立专门机构主动争取社会捐赠。此外，政府还要建立专业的协调机构、制定专门的鼓励政策，促进民办高校与产业界的合作，推动高校科研成果的产业化，以此增强民办高校服务创收能力，拓宽民办高校的融资渠道。

4. 明晰产权，有效激励社会办学积极性

《民办教育促进法》中的产权规定，在学校存续期间投资者不能拥有财产所有权，只拥有受严格管制的收益权（合理回报），高校终止后亦无法确定能否拥有资产的最终归属权。这种残缺含糊的产权政策，严重地挫伤社会力量的投资积极性，晰产工作亟待改进。政府应明确产权主体及其各自权益，使得学校法人、举办者、管理者、教职工这四大产权主体做到对民办高校的财产所有权、占有权、收益权、使用权等权利的合理分割与重组[10]，尤其要明确界定出民办高校的财产所有权及收益权。具体地说，就是应将投资者原本拥有的所有权转化为股权，投资者的收益权便是享有按股东持股比例进行摊分的股息。在学校存续期间，投资者的股权不可抽逃、增值股权也不可转让及套现，以保证教育资金的稳定。“剩余财产”的最终归属权的处理，我们认为，对于不要求回报的投资办学主体，不仅应将民办高校终止清算后的剩余财产返还给所属者，还应以利息形式进行回报；对于要求合理回报的投资办学主体，应返还原始投资，但在学校终止清算后，增值股权的最终所有权不再属于投资者，而应归社会公有并继续用于发展民办高等教育。

5. 加强对民办高等教育的宏观调控

政府要吸收国外发展私立高等教育的经验及教训，切不可盲目采用放任发展或过多干预这两种极端作法，应从宏观上进行合理的调控。政府首先要转变职能，合理定位，逐步将民办高校的招生、收费、专业设置、内部管理的具体权力下放给学校，而将政府职能主要定位到信息提供、政策咨询、协调引导等公共服务性职能上来。另外，政府在“服务”的同时，还要适度控权，仍应抓住民办高校的办学质量、财务状况等重点环节的监管工作。可借鉴美国经验，政府及教育主管部门可通过授权，将民办高校的质量评估职能委托给民办高等教育行业协会或其他社会中间组织，教育部对中介组织的考核与评估结果经过复核之后向社会公开，并由此作为政府资助和社会支持的主要依据。此外，为了增强民办高校的财政透明度，政府还可借鉴韩国经验，在建立健全民办高校的内外部财务监察制的同时，还应完全依照国外NGO的财务管理制度，进行年度财务公开活动，使其接受社会公众的监督。

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