浅论建立和完善民办高校法人治理结构

徐绪卿

（浙江树人大学 浙江杭州 310015）

摘 要：论述了民办高校法人治理结构的基本内涵，分析了民办高校实施法人治理结构的必要性、紧迫性和可行性，研究了民办高校法人治理结构的主要特点，就如何构建民办高校法人治理结构提出了建议。

关键词：民办高校 法人治理结构 管理 可持续发展

一

所谓民办高校法人治理结构，实际上就是在民办高校借助于现代企业制度的管理模式，把民办高校作为独立的法人实体，在举办者(出资人)、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构,以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡关系和配套机制等一整套制度安排。在这种组织结构中,以产权明晰为基础，来构建内部管理机构，不同机构依据不同的职权，各司其职、各负其责、相互配合与制衡，以保障学校的正常决策和管理秩序。通过这一结构，出资人将自己的资产交由董事会托管；学校董事会是学校的最高决策机构，作为拥有治理权的常设机关，负责制定学校发展规划、遴选校长、确定经费使用原则等重大问题的决策；校长受聘于董事会，相当于企业的总经理作为董事会意志的执行者，在其授权范围内管理学校。“董事会领导下的校长负责制”,成为民办高校法人治理结构的最一般的表述。[①]可见，民办高校法人治理结构与公司法人治理结构有相同的渊源和相通的含义。

近几年来，我国民办高校的发展基本上是以规模扩张为特征的。据笔者考察了解，全国已有万人民办高校60多所。我国民办高校缺乏资本大财团的有力支持，办学规模是取得经济效益实施滚动发展的重要保证，但规模的扩大也必然给学校的管理带来难度，相当一部分学校举办者对高等教育并不熟悉，管理规模不小的民办大学难度很大。而通过学校董事会来包揽投资、决策、办学管理等等全部复杂事务也不可能，对学校具体事务介入过深，也会影响办学者和教职员工的积极性，制约决策执行的效率，并且会导致举办者与执行阶层的矛盾冲突。在现代私立大学中借鉴公司法人的经验，建立法人治理结构，将学校的最高决策层与执行管理层进行某种程度的分离，学校的重要决策权由董事会直接行使，学校的日常管理由董事会聘请校长来负责实施。这样，董事会与校长之间就形成了委托代理关系，这实际上就是民办高校法人治理结构。

从法理的角度看，法人治理结构主要是研究在所有权与经营权分离的基础上产生的权力配置和权利运行机制的构造问题，即权利机制问题。民办高校法人治理结构就是研究举办者所有权与学校管理权分离的基础上学校权力体系的构造问题，即权力的分配与运行机制问题。由于民办高校具有较强的私人性质，并且在其发展中注入了更多的市场和企业运作机制，在当前我国民办高校管理较为薄弱的背景下，引入和实施民办高校法人治理结构，不失为一种可行的选择。

尽管目前对公办高校法人的性质尚存争议，但就民办高校而言，由于其具有较强的私人法人性质，加之它在创立和发展过程中，就己主动自觉地引入了较多的市场化和企业化运行机制，因此，用法人治理结构进一步规范民办高校的发展，既是可能的，也是可行的。另一方面，法人治理结构中所包含的法人财产权、决策、执行、激励与约束机制等核心问题，实际上己成为法人制度中带有普遍性的问题，对任何一种类别的法人都是有意义的。民办高校在其办学活动中也不可避免的会遇到这些相似的问题，这些问题在某种程度上的普遍性和相通性，使得构架民办高校法人治理结构成为可能和必要。运用比较成熟的公司法人治理结构来构架现代高校制度，在国外私立高校的管理实践中已经获得巨大的成功和全面推广，可为我国民办高校法人治理结构的建立和完善提供有益的启迪和借鉴。

当然，民办高校作为公益性组织，其法人治理结构也具有自身的特点：

1.从目标或价值取向来看，高校办学行为不仅受到政治的制约，而且还通过发挥政治功能为特定的阶级社会服务，民办高等学校也不能例外。因此，在价值取向上，民办高校法人治理结构与公司法人治理结构显然存在着明显的差别，后者以追求股东及公司经济利益最大化为主要目标甚至是唯一目标，社会效益只是其在追求经济利益时需要考虑的一个外部环境因素；而民办高校则必须以符合社会主义现代化建设事业为基本出发点，经济利益只是其实现社会效益过程中的一个手段和物质支撑。因此，构建民办高校法人治理结构时，必须充分注意民办高校办学行为的政治性。

2.从运行机制来看，我国现阶段民办高校法人实际上是公益法人，在内部运行及外部关系的处理上有着与营利法人不同的特殊性。在我国，虽然民办高校具有较大的办学自主权，但无论如何，政府对于直接关系着国家未来命运的高等教育（包括民办高等教育）的管控是不可能像对公司那样完全放开的，高等学校的工作常常被纳入意识形态领域而受到更大程度的约束，因此民办高校法人治理结构的运行机制必须考虑与政府管控的恰当衔接和协调。

3.从一些特定的条件来看，由于我国还将长期处在社会主义初级阶段，穷国办大教育，高等教育改革和发展的任务还非常艰巨，民办高校也还正处于发展的初级阶段，有许多问题有待于完善与探索。因此，必须从我国民办高校的实际出发，从有利于促进民办高校健康、稳定和可持续发展的目标出发，实事求是、因地制宜地构建民办高校法人治理结构。

三

高等学校大扩招以来，我国民办高校抓住机遇，发挥自身机制优势，加快发展，取得了积极的成效。民办高等教育在高等教育中的比重大幅增加。2007年，我国独立设置的民办普通高校已经达到297所，比2000年的37所增加了7倍多，独立学院已经达到310所，两项相加，约占普通高校总数的27.7%。2007年我国民办普通高校在校生349.7万人，比2000年的6.8万增加了50多倍，占我国普通高校在校生的比例已经上升到18.3%。从校均规模来看也扩张得很快，独立设置的民办高校校均规模已经从2000年的1500人增加到200年的5481人。[②]通过30年的努力，出现了一批办学信誉较好、质量公认度高的民办高校。截至2007 年3月，全国已有民办本科院校40所，成为民办高教发展和改革的领头部队。正像国务院办公厅[2006]101号文件指出的，近年来，我国民办高校发展迅速并取得很大成绩，已经成为高等教育事业的重要组成部分，成为承担高等教育大众化任务的重要力量。

鉴于当前我国民办高校发展的实际状况，为理顺管理关系，提升办学质量，提高办学水平和效益，促进民办高校健康、稳定和可持续发展，有关部门一直倡导民办高校加快实施法人治理结构，许多省市甚至将完善民办高校法人治理结构作为加强民办高校管理的重要环节，说明加强这一工作的必要和紧迫。当前民办高校法人治理结构突出存在以下几个问题：

1、相关的法律法规还不完善，缺乏操作依据。现有相关法规内容空洞模糊，多具导向性，少有操作性，难以落到实处。如在《民办教育促进法》中，对民办高校的法人治理结构也有一些规定，如理事会（董事会）等决策机构的组织形式、组成人数、职权规定及相关议事规则；校长的聘任和职权；依法保障教职工学术民主和参与管理、保障教职工和受教育者的合法权益等。但是，这些规定过于原则，并且与其他现有法规存在矛盾和冲突，在实际工作中难以操作。

2、董事会机构不健全，或者活动不正常。据了解，还有为数不少的民办高校没有建立理（董）事会，有的常年有董事长无董事，名有实无；或者虽建立董事会，也有组成人员，但是职责不落实，一年开一两次会，多以寒暄交流为主，不解决实际问题；有一些民办高校董事会成员结构不合理，“家族化”色彩太浓，熟悉教育规律的人员太少；董事会中教职工代表几乎没有，教职工对学校管理没有知情权和发言权，民主管理渠道不畅；许多民办高校董事会的章程不完善，运行程序不规范，随意性大；有的学校与其所依托的企业关系不清晰，财产和收益由企业统一管理，混淆了学校和企业的区别等等。

3、校长和董事会的关系不顺，共同语言不多，矛盾冲突不断。在民办高校法人治理结构中，董事会是最高的决策机构，校长受聘于董事会，并执行董事会的决议，双方应是职责分明，各司其职。实际情况是，一些民办高校教育投资公司董事长、学校董事长和校长三职由一人担任的也不在少数，出现了企校不分、校董合一、决策权和执行权统一掌管的状况，学校领导投入精力不足。有的学校即使两者分开，但是职责分工不明、关系不顺，董事会权力过于膨胀，过多地干预学校具体事务和日常行政事务，导致校长难以独立行使职权；或者校长权力过于集中，董事会难以监控，影响董事会对整个学校发展的决策难以实施，引发决策层与执行层矛盾冲突越演越烈，影响学校秩序的稳定和办学水平的提高。

4、缺少有效的监督机构，相关利益人各行其是。一方面外部监督不足，民办高校的政府专门主管部门一直来不落实，其管理业务经常变动，工作时紧时松，难以对民办高校的规范管理和健康发展给予及时有效的指导，影响民办高校的规范、健康发展。许多民办高校出问题的原因很大的程度上反映了管理部门工作的缺失。另一方面，内部监督也不健全。由于目前还没有法律把监事的设置作为法人治理的必须条件,民办高校少有建立监事会等类似监督机构，使得董事长或校长独揽大权,失去制约和监督,而民办高校管理人员和兼职教师的流动性使得内部监督力量更加薄弱，现有民办高校董事会中几乎没有独立董事或教师代表参加。由于内部监督机制的缺失,决策机构和执行机构的行为缺少过程性约束， 难以凝聚学校运行和发展的动力，使民办高校广大师生的权益无法得到充分保障, 同时也存在制度缺陷和道德风险。

我国民办高校法人治理结构存在上述问题是有原因的。首先，我国民办高校发展的历史不长，而且是在法律环境不完善、相应的制度完全空白的背景下成长起来的，“先发展，后规范”，法人治理制度的建设和完善也有一个过程。第二，我国经济发展还是初步的，公益性非营利组织的经济文化土壤还有待于培育。从经济环境来看，社会资本集聚度不够，投资高等教育多少还带有营利的动机，特别是部分中小企业或个人举办的民办高校，投资者对办学赢余取得回报持有期望，在学校管理中带有一定的营利色彩，这些加大了构建民办高校法人治理结构的难度。第三，《民办教育促进法》中关于民办学校法人治理结构的有些具体问题没有做出明确的规定，如关于理(董)事任期和产生办法等具体规定、理(董)事会成员资格的具体的要求和亲缘关系的规避条款、监事作为法人治理的必须要件设置等等[③]。

民办高校法人治理结构的不健全，影响了民办高校自我治理、自我发展、自我约束机制的形成，不符合民办高校作为非营利机构的组织原则，同时也不利于决策的民主化、公开化和透明度，这些不仅与民办高校作为社会公益组织的地位极不相称，也严重影响了学校自身的发展和自我约束能力的建设，影响了社会形象，从而影响民办高校健康、稳定和可持续发展。

四

当前和今后一段时间建立和完善民办高校法人治理结构，必须抓住下面几个主要环节：

1.转变观念，深化对民办高校法人治理结构的认识。完善的法人治理结构，是民办高校构架现代学校制度的本质特征之一，也是实现《教育法》和《民办教育促进法》所规定的公益性的重要制度保障。作为独立的法人实体，民办高校要做到规范管理和健康发展，就必须在举办者(出资人)、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立一套有关运营与权利配置的机制或组织结构，即民办高校法人治理结构。建立和完善法人治理结构，有利于民办高校实现校企分开，所有权和管理权的分离，有利于理顺复杂的管理关系，有效地化解董事会与校长、公益性与营利性的矛盾冲突，保证办学者的精力集中和投入，进一步稳定学校的秩序，在促进办学质量提高的同时，实现办学的社会效益或公益性的最大化。正因为如此，许多地方政府已经将民办高校法人治理结构作为民办高校管理体制的目标模式，对此我们应该提高认识，端正态度，深化对构建民办高校法人治理结构的理解，增强工作的自觉性和主动性。

2.完善董事会组织形式。董事会是民办高校的决策机构，是投资者产权利益的最高代表，加强民办高校董事会的建设，是实施民办高校法人治理结构的核心内容。首先，作为贯彻落实《民办教育促进法》及其实施条例的具体体现，应对民办高校董事会组织的建立提出明确的要求；其次，对董事会的组成人员也应作出明晰的规定，便于民办高校法人治理结构的顺利实施。从实践经验来看，尽量避免学校领导成员家族化已经成为共识。《日本私立学校法》规定私立高校应设有理事会和评议会。理事会由5人组成，理事长总揽学校法人内部事务，但所作决策和重要决定要经董事会半数以上的同意。[④]同时规定，董事和评议员不得由配偶或一名以上三代以内的亲属出任。韩国也有同样的规定，只是没有设立评议会。我国台湾地区也明确私立高校的董事会和校长，不得由家族三代以内的亲属（含直系和旁系）同时担任，这些做法值得我们关注和借鉴。

3.合理分配董事会与校长的职权，完善董事会领导下的校长负责制，理顺民办高校内部关系。分权制衡是法人治理结构的基本特征。完善的法人治理结构既能够体现集体决策的优势，同时客观上也构成了相互制衡的权力格局，这有助于在出资举办方与办学管理者之间合理配置权力，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制，协调各不同利益主体之间的关系。由于重大决策由理(董)事会集体作出，消除单个决策者的决策缺陷，使决策达到优化，克服自然人治理中的独断专行和“家族式”管理等不确定因素的负面影响，有效防范经营风险，使内部不同机构发挥最佳效能。在这里，关键问题是在规范建设董事会组织的基础上，科学、合理地明晰董事会和校长的职责和权限。应该说，由于所代表的主体不同，所面对和思考的问题不可能完全相同，董事会与校长之间发生对一些问题的看法的差异是完全正常的。但是，这些差异的体现应该在双方约定的职责范围之内，应该符合学校章程规定，符合社会的利益和学校发展的长远利益。董事会和校长，是民办高校两个不可或缺的领导者，如果分工明确，工作和谐，关系融洽，无疑会起到1+1＞2的效果，在学校发展中产生巨大的凝聚作用，学校将会发展得更好更快。

4.完善法人治理结构，推进专家治校和民主管理。民办高校是一个多元的利益共同体，完善的法人治理结构有利于在举办者(出资人)、决策者、管理者和教职工等办学利益相关者之间形成责任分担、利益共享的和谐关系，促进所有利益相关者对决策、管理、监督的有效参与。《民办教育促进法》要求民办学校的理(董)事会成员中 1／3以上应是具有5年以上教育教学经验者，这些规定体现了对专家治校的重视，在国外早已实施。

另一方面，要大力推进教职工参与民主管理的制度。教职工代表参与决策机构有助于实现学校举办者利益与教职工利益间的相对平衡，预防、减少和化解劳资纠纷，促进学校的民主管理和秩序安宁，谋求社会公共利益的最大化。教职工参与学校法人治理：一是要发挥好职代会及工会在学校决策和管理中的作用，二是有条件地逐步推行董事会的职工代表制，这是教职工参与学校管理和监督的重要形式，也是职工维护和保护自身合法权益的体现。

5.进一步完善相关的法律、法规和实施细则。在保证民办高校法人治理结构相关法律、法规有效性和权威性的同时，应十分注意其操作性和实践性。当前从政府层面一要抓紧制定与《民办教育促进法》及其实施条例相配套的法律法规，使之形成完整的民办教育法律体系。二是在地方性教育法规的建设中，实事求是、因地制宜，积极探索,勇于创新,制定适合本地区民办高等教育发展的地方民办高校法律法规，进一步贯彻落实《民办教育促进法》及其实施条例的精神。三是要加强统筹和协调，建立健全冲突法律规范的解决机制，理顺《民办教育促进法》与其它法律的关系,是非常必要和迫切的。通过法规体系建设，逐步引导民办高校管理的科学性、规范性、合理性，为民办高校建立和完善法人治理结构提供法规依据，促进民办高校加强科学管理，构建和谐校园，理顺组织关系，提高办学质量、办学效益和办学水平，促进办学目标的实现。

上述对民办高校法人治理结构相关理论问题作了一些粗浅的探索。还要指出的是，民办高校法人治理结构的构建，必须考虑到各校法人的组成结构不同而体现出的差异。我国民办高校的投资性质比较复杂，全额投资的民办高校、自我积累滚动发展的民办高校、大企业大财团投资的民办高校和中外合资联合举办的民办高校，其法人治理结构不一定是完全一样的。因此，构建民办高校法人治理结构必须在保证基本统一性的同时，针对不同的特点，在制度设计等方面适当承认各自区别，既要强调统一性和共性，以保证法人治理结构的基本制度界定，又要保持多样性和一定的个性特色，以适应复杂多样的具体实际。正是考虑到这些差异，《民办教育促进法》第十九条明确规定“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”在这里，民办高校可以根据法人的性质，成立适合自身发展与运行需要的理事会或董事会等决策机构，甚至采用其他的决策机构形式，也是允许的。另外，民办高校法人治理结构的建立和完善只是为民办高校运行机制的高效提供了制度保证，但它没有也不可能解决所有的问题。“而引进企业管理的理念来管理学校，虽有积极意义。但也容易导致单纯使用利益激励和薪酬激励方式。不符合教师工作特点和教师的激励要求，也不符合学校管理人员的特点和激励要求”[⑤]。

正如企业法人结构职能的运用有待于加强企业内部管理的配合一样，民办高校法人治理结构的完善也必须与加强管理和深化改革密切结合，才能收到应有的效果。反过来说，即使民办高校法人治理结构暂时还没有建立或完善，也不能妨碍学校内部加强管理，因为它与法人治理结构是两个层面的问题（虽然内部管理必然受到法人治理结构的影响）。民办高校法人治理结构建立得是否规范反映的是学校举办者与办学者之间的协调关系和法治意识，而内部管理的水平则反映的是学校办学者的管理能力和努力程度，二者不可偏颇。经常可以看到许多本来可以通过加强管理而提高效益的民办高校，有些人却一味地埋怨体制不顺；也有许多建立了法人治理结构的所谓现代学校制度，由于忽视管理而难以走出困境。这充分说明，建立法人治理结构也不是万应灵药。只有制度建设、深化改革和加强管理共同推进，才是我国民办高校走出困境的正确选择。