我国民办高等教育发展回顾和中长期发展思路

徐绪卿

                      （浙江树人大学   浙江杭州310015）

摘  要：简单回顾了我国民办高等教育发展的进程，阐述了发展民办高等教育的重要意义，提炼了发展经验，提出了今后发展的思路。

关键词：民办高等教育 发展回顾  发展经验  发展思路

一

我国改革开放已经走过了30年的历程。30年来，全国人民在党中央的带领下，积极进取，努力探索，大胆改革，勇于实践，取得了经济和社会发展的重大成果，创造了一个又一个奇迹。

与此同时，从最早的民办高等教育试点开始，我国民办高等教育也已有了30年的历史。1978年年底，党的十一届三中全会“解放思想，实事求是”思想路线的确立和国家把工作重点转移到经济建设上来的果断决策，激发了一批对高等教育充满热情的老知识分子和有识之士的办学灵感。他们租借场地，聘用教师，自筹资金，白手起家，从零开始，“小打小闹”办起了民办高校，为国家经济建设和社会发展培养人才，从此掀开了我国民办高等教育恢复发展的新篇章。30年来，民办高教界的同行们，以为国植才为己任，艰苦创业，知难而进。30年来，民办高校从无到有，规模从小到大，形式从高复班、自考助考班到全日制，办学层次从专科到本科，历经千难万苦，在探索中坚定地前进，为国家经济建设和社会发展培养人才。特别是高校扩招以来，在第三次全国教育工作会议精神的鼓舞下，得益于国家积极发展高等教育的政策，抓住高校扩招的大好机遇，民办高等教育加快了发展步伐，迅速提高了在高等教育中的比重。1993年全国民办普通高校总共才10所，至1998年也只有22所，但是至2007年年底已经达到297所，具有民办性质的高校独立学院318所，两者之和已经占全国普通高校总数的33%，三分天下有其一。民办普通高校在校生从2.2万人增加到349.7万人，10年增长了近160倍，已占全国普通高校在校生的18.5%[1]；还有其他民办高等教育机构900多所，注册学生87.3万人。从规模上看，我国民办高校已经成为高等教育体系的重要组成部分。办学层次提升也有所突破，2008年初，教育部又批准13所民办高校升格本科，这样，经教育部批准独立设置的民办本科院校已经达到40所。我国民办普通高校今后将持续快速发展，成为我国高等教育发展强劲的增长点。

民办高等教育与公办高等教育一样，是我国高等教育体系中的重要组成部分。发展民办高等教育，是国家高等教育发展的重要决策，是高等教育体制改革的重要成果。

从总体上来看，民办教育的发展增强了国家和地方的教育实力，为我国作为教育大国的崛起发挥了重要作用。我国是一个人口大国，同时还是一个经济上处于落后状态的发展中大国。财政的短缺和高等教育筹资渠道的单一，使得高等教育长期以来处于滞后的状态中。穷国办大教育的基本国情，决定了我国高等教育必须改革，走公、民办教育共同发展的路子。民办高等教育的发展，拓展了高等教育投资的渠道，扩大了高等教育的规模，也壮大了国家和地方高等教育的实力。从国家的层面来说，2007年全国高等教育毛入学率为23%，全日制本专科在校生1884.90万人，占全部高等教育规模人数2700万的三分之二略多，而其中民办普通高校在校生346.69万人，接近在校生数的20%，五个在校大学生中，就有一个是在民办高校就读的。当然，在另外的近900万其他形式的在校大学生中，民办高等教育机构所占比重还要大。从这一点上，可以看出民办高校发展对国家高等教育的贡献。从浙江省来看，由于高等教育先天资源的不足，改革开放以来人民群众生活水平的逐步提高和人民群众高等教育的强烈渴求，民办高等教育发展更为快速，在整个高等教育发展中的贡献更为明显。可以明确地说，如果没有社会对高等教育的投资，没有民办高校同仁的努力，浙江省高等教育不可能出现跨越式的发展。民办高等教育的发展和崛起，为建设高等教育强国和高等教育强省奠定了基础。

浙江省近10年来民办高校在校生比例增长情况*

*根据历年浙江省教育发展统计资料整理

民办高校的成长和发展，兴办了新的高等学校，增加了我国高等教育的规格和品种，增加了学生读大学、选择大学的机会，在一定程度上缓解了现代化建设的多样化需求与现有高等教育规模有限的矛盾，满足了人民群众对接受高等教育的强烈愿望，为社会培养了大批经济建设和社会发展需要的人才。文革结束以后，百废待兴。一方面，社会经济复兴亟待大批人才，另一方面，由于多年积累，大批社会青年渴望上大学。而由于国家经济不发达，高校资源稀少，多方面的原因促成社会资源投资和参与举办高等教育。民办高校的兴起，大大缓解了人民群众上大学的需求，同时，民办高校的举办，增加了高等教育供给方式的选择性和灵活性，为更多的青少年提供了接受教育、选择学校、师资和学习内容的机会。由于高教资源的增加和丰富，高等教育逐步向可选性教育形式过渡，为促进以人为本为核心的个性化培养和人的发展创造了条件。

民办高校的成长和发展，改变了我国高等教育投资长期以来由国家财政独家承担的局面，拓宽了高等教育资金来源的渠道，减轻了国家财政负担，增加了高等教育的投入和资源供给，缓解了高等教育供求关系严重失衡的矛盾。通过举办民办高校，有效地增加了教育投入，补充了财政不足，吸纳社会资金，促进资源共享，对优化教育资源配置起到了一定的调节作用。据不完全统计，从1993年以来，民办高校已经培养了数以千万计的各类大学生，在政府投入十分困难的情况下，民办高校的加盟大大拓宽了高等教育经费的渠道，推进了高等教育投资体制的改革。目前，300所独立设置的民办高校和318所独立学院的资产已经达到2000多亿元。民办高校办学的探索和试验，推进了高等学校投入体制的改革。据权威人士提供的信息，目前维系中国高等教育正常运转的经费大约需要4000亿元，而国家现有的实际投入只有800亿元，高校现在向银行借贷的总金额已经超过了1000亿元，差额部分就是各高校靠收学费填充的[2]。高等教育经费紧缺的状况是一个世界性的难题，即使是在发达国家也不例外。我国目前支撑着世界上最大的高等教育体系，可以想见，仅仅依靠政府的力量是远远不够的。因此，举办民办高校对于高等教育的长远发展具有重大的战略意义，其作用绝不仅仅局限于办几所民办高校，对我国高教投资体制改革的推动作用是巨大的。

民办高校的成长和发展，推出了新的办学机制，带来了高等教育的竞争，增强了高等教育的活力，促进了高等教育的改革、发展和效率的提高。原有公办高校办学的弊端，集中表现为一切都由国家包下来，一切都由政府统起来的一种封闭半封闭的办学体制。新时期高等教育体制改革，包括：办学体制、管理体制、招生就业体制、经费筹措体制、校内管理体制的改革。“通过五大体制的改革，改变了我国大学按科类设置的状况，使一部分学校的科类更加综合，为我国高等学校培养高水平、高素质的人才，为出高水平的科研成果打下了基础。实行办学体制改革，使我们发展了民办高等教育。实行管理体制改革，使我们的高等学校加大了办学自主权，各地市基本上实现了建有一所高等学校的目标，大大增强高等教育为地方和区域经济、为社会主义市场经济服务的能力；也使我们基本结束了行业办学的局面，使所有的大学都面向地方、面向区域、面向社会办学。实行经费筹措体制改革，使我们实现了多种渠道即“财、税、费、产、社、基”多渠道筹措资金，特别是经过多年的努力，实现了大学生缴费上学，大大改善了学校的办学条件和增加了学校的办学容量。实行招生就业体制改革，使我们实现了面向社会双向选择的就业体制，招生的改革也进行了多种探索。实行学校内部管理体制改革和后勤社会化改革，使学校各类人员的积极性有了提高，高等教育健康可持续发展有了保障。总之，体制改革使我们的高等教育适应了社会主义市场经济，为规模的发展和质量效益的提高打下了基础、创造了条件。”（周远清：把高等教育科学研究做强）值得指出的是，高等教育五大体制改革，民办高校始终处在改革的前列，许多改革的具体举措是民办高校首先提出并实施的，很多政策是根据民办高校的试验情况提炼的，在高校体制改革中，民办高校起到了良好的试验田的作用，为高等教育体制改革积累和提供了经验。另一方面，民办高校的参与，激活了高等教育内部的竞争，促进和带动了高等教育的改革。可以想见，随着改革开放的深化和民办高校的发展壮大，民办高等教育将在我国高等教育体系中扮演越来越重要的角色，成为推动高等教育大众化的重要力量。民办高校只要抓住机遇，大力加强学校各方面建设，不断提高办学水平，必将会有广阔的发展空间和美好的发展前景。

二

30年来，我国民办高等教育在摸索中发展，在为国家高等教育事业发展做出贡献的同时，也创造和积累了鲜活的改革经验。

1.政府高度重视，认识逐步提升。我国民办高等教育是在国家经济从计划体制向市场体制转变的过程中恢复和发展起来的。在计划体制仍未完全退出，市场体制处于探索和确立进程中的，公办高校一统天下的背景下发展民办高等教育，没有政府的重视和支持是不可能的。事实证明，凡是当地政府重视并支持得好的地区，民办高等教育必然发展得好，发展得快；反之。凡是当地政府重视不够、支持不够的，民办高等教育则往往面临重重困难。30年来的事实证明，凡是办得好的民办高校，无一不是得到当地政府的热情关爱与精心扶持的结果，政府完全有能力、有办法促进民办高等教育的健康发展，民办高等教育与公办高等教育共同发展的格局就好。反之，脱离了政府的支持甚至受到某些政府部门以各种方法挤压的民办高校，即使是依法办学、规范办学，也将不能做优、做强、做大，甚至有不少学校半途夭折。政府的理解和支持是穷国办民办高等教育的必然需要。

2.坚持改革创新，大胆运用市场机制

我国民办高等教育恢复于计划经济向市场经济的过渡阶段，是改革创新的结果，是市场机制在高等教育领域中的具体表现。实践已经证明，市场机制是高效的资源配置方式，也是现代社会起基础性作用的资源配置方式。民办高等教育引入市场机制后，拓宽了高等教育的投资渠道，为民间资本进入高等教育领域提供了可能性。高等教育投资渠道的拓宽克服了我国高等教育长期以来对公共财政投入的依赖，实现了高等教育投资主体的多样性，很大程度上缓解了我国高等教育资源不足的局面，为我国成为世界高等教育大国做出了巨大贡献。

市场机制的另一个优点在于能够对社会需求作出灵活的反应。现代社会是一个多元化的社会，反映在教育领域，家长对孩子的期望也是多样的，对教育的需求是多样的；同时，社会对人才规格的需求也是多样化的。单一的公共教育体系不能充分满足社会对教育多样化的需求，民办高等教育在很大程度上满足了社会各界对多样化的教育需求。民办高等教育的健康发展不仅有利于我国高等教育总量的扩大，而且有利于更好地满足人民群众的教育需求，这是我国民办高等教育发展的基本经验之一。

当然，市场也有先天缺陷，教育也应有自身的规律。民办高校是市场和教育的结合体，如想获得健康发展，就必须建立“两个制度”(法人治理结构与现代学校制度),“尊重两个规律”(教育规律和市场规律)，成为在市场空间成长起来的教育实体。

3.坚持改革创新，尊重、鼓励和支持社会各界的积极性和创造性

人民群众蕴含着巨大的创造力，改革开放三十年的基本经验之一便是要尊重人民群众在实践中的积极性和创造性。民办高等教育的发展同样如此，在民办教育发展过程中，正是因为我们坚持解放思想、实事求是、鼓励创新、大胆实践，才使我国民办高等教育取得了今日的巨大成就。在相关的法律、法规框架下，只要有利于增加教育投入，有利于扩大教育规模和提高教育质量，有利于满足社会的教育需要，各种办学形式都在实践中进行了大胆试验和积极探索，在实践的摸索中逐步探索出了一条适合我国国情的民办高等教育发展之路。在今后的发展中，我们要继续尊重、鼓励和支持社会各界发展民办高等教育的积极性和创造性。

教育实践总是在突破现有局限的基础上不断前进和发展，既有的条条框框往往限制着民办高校的前进和发展。在今后的发展中，我们仍然要鼓励创新，要允许各个地区、各民办高校在办学体制、人才培养模式、产权制度等方面所进行的改革，只要不违背相关法律，都可以进行大胆尝试。

4.坚持依法管理，加强立法和配套，保护各方合法权益

以立法的方式规范和支持民办高等教育的发展，是我国民办高等教育发展的一条基本经验。至今为止，国家先后出台了《社会力量办学条例》、《民办教育促进法》以及《民办教育促进法实施条例》等法律法规，为民办高等教育的健康、可持续发展提供了法律和政策的有力支持。《民办教育促进法》及其实施条例维护了民办高校、民办高校举办者、教师及受教育者的合法权益。民办高校对学校财产享有法人财产权，举办者可以取得合理回报，民办高校的教师、受教育者与公办高校的教师、受教育者具有同等的法律地位。保护各利益相关者的合法权益保证了民办高校的稳定发展格局。

由于民办高等教育实践的不确定性和复杂性，同时由于民办高等教育处于不断发展变化之中，《民办教育促进法》及其实施条例也留下了一些“地方空间”。鼓励各地结合实际情况，制定区域性的民办教育促进法实施条例，很好地解决了一些制约民办高等教育发展的突出问题，收到了明显的成效。这些区域性的地方立法对全国其他地区具有很好的借鉴意义。

5.坚持民办高等教育的公益性

公益性是我国教育的基本属性，民办高等教育也不不例外。教育的公益性并不表现为政府充当唯一的办学主体，由社会团体及个人出资创办的学校并不影响其公共教育的属性。我国民办学校在政府管理和支持下已经成为公共教育体系的重要组成部分，在收费管理、经费支出、培养目标、课程设置、学生来源等方面呈现出较为明显的公益性。在现有条件下，坚持教育的公益性，实际上就是坚持民办教育的合法性，而这正是一些民办高校走上快速发展之路的重要原因。公益性与合理回报是不矛盾的。合理回报是以公益性为基础的，而合理回报实际上是对坚持公益性的鼓励和奖赏。

6.坚持规范和支持并重

民办高等教育是我国高教体制改革出现的新生事物，因此，在发展初期给予相关的规范是完全必要的，否则就可能失去正确的发展方向。规范是支持的前提，不规范的办学行为得不到社会的认可，也不可能得到政府的支持。支持是规范的力量所在，是扶强带弱、将优汰劣的具体体现。支持和规范是政府政策不可或缺的重要方面。民办高等教育的立法工作是规范发展的重要基础，除此之外，政府还要加强对民办高校的监督检查，尤其要对民办高校的招生、宣传、资金运作、办学质量、内部治理模式、发展路径等方面进行监督检查规范。要吸取一些民办高校的办学教训，加大规范力度，切实负起监督的责任，通过规范促进发展。规范要与支持并重。我国民办高等教育的健康发展离不开政府的支持。政府加大力度对民办高等教育的支持，按照《民办教育促进法》及其实施条例的要求，全面落实对民办高校的各项鼓励和扶持政策，切实保护民办高校及其举办者的合法权益，在制度改善、资金投入、舆论环境等方面给予民办高校积极支持，促进其又快又好地发展，具有十分重要的意义。

7.坚持教育的责任心，牢牢把握质量和水平

改革开放以来，我国民办高等教育从无到有，从弱到强。近年来民办高校的办学质量和办学水平有了新的提高，民办高校的社会认可日益广泛。办学质量是民办高校的生命线，正是因为政府的引导和规制，督促民办高校增加教学投入，关注教学质量，不断提高办学水平，民办高校才赢得较快地得到社会的认可，逐步在市场中赢得份额和发展地位。

总体来看，我国民办高校教育质量还有待提高，与人民群众对优质教育的迫切需求还不相适应。民办高校应该树立危机意识和发展意识，苦练内功，进一步提高教育质量和办学水平。政府和各级教育管理部门也要引导民办高校端正办学思想，全面贯彻国家教育方针，以社会效益为重，以教育质量求生存，以特色办学求发展。要积极探讨针对民办高校的教学评估，促进民办高校尊重教育规律，明确办学宗旨，改善办学条件，强化教学管理，全面提高教学质量和办学效益。

三

随着我国高等教育大众化的积极推进和高等教育上学需求的持续增长，高等教育经费紧张的局面将进一步加剧。教育部领导已经表示，今后高等教育发展的增量，主要依靠发展民办高等教育解决[3]，可以想见，我国民办普通高校今后仍将持续快速发展，成为我国高等教育发展强劲的增长点。

今后几年，民办高等教育将朝着以下几个方向发展：

1.规模继续增长

高等教育贯彻科学发展观，不是说不要规模。我国高等教育大众化还是初步的，与国外许多古国家相比，还有较大的差距。高等教育的规模扩张并非不需要，问题是规模的发展必须具有质量条件的支撑。虽然大范围、大幅度的高等教育规模扩张期基本结束，但从基本国情出发，今后民办高等教育的办学规模还将进一步增长，民办高等教育在整个高等教育中的比例将继续增加。从办学形式来看，鉴于国家已决定从2005年起取消高等教育学历文凭考试试点招生，为满足高等教育大众化的发展需要，今后民办高校发展将从以举办高等教育学历文凭考试试点为主加快向以普通高等教育为主转变。办学形式除部分专修学院仍在坚持举办少量的高等教育自学考试助考以外，主体是民办普通高校和独立学院举办的全日制教育。

2.层次逐步提高

当前民办高校的办学类型仍以专科层次的高等职业技术教育为主。同时，随着高等教育的发展，为平衡人才培养层次的供求关系，相当一部分公办专科院校升格已经完成，国家已经明确规定高职学院不再升格，今后几年本科院校增长主要依靠民办高校。除了适度发展独立学院以外，政府将会加大民办高校升格的力度，鼓励和支持一部分办学条件和办学信誉较好的民办高校向本科层次教育发展，甚至开展学位与研究生教育的试点也有可能。但是限于本科教育对办学条件的要求较高，民办高校升格本科的速度不会太快，学校不会太多。由于对独立学院办学的评估等措施还不配套，按照一般公办高校的规范难度较大，出于国家政策导向和规范办学的压力，预计独立学院下一步的发展速度可能会放慢。

3.注重内涵建设

随着民办高校的不断壮大，办学质量进一步提升，认可度将进一步提高，办学实力不断增强，为更大规模的发展打下基础。

我国民办普通高校经过20多年的艰苦努力，已经积累了一定的办学经验。民办高校阵容的不断扩大，必然会产生对创建品牌和高层次办学的要求。近几年高等教育数量和规模问题已初步解决，质量和结构的问题成为突出矛盾。社会对高等教育质量的关注、高等教育周期性评估的逐步推进和高等教育选择性的增强，都将可能成为推动民办高校提升质量的动能和压力。从目前我国民办高校的现状来看，在总体质量逐渐提高的同时，已有一批办学理念先进、办学条件较佳、资金实力雄厚、办学质量良好、社会信誉较高、学科特色明显、发展前景广阔的优秀民办高校开始展露风采和高层次的办学目标，未来民办高校的办学质量将有较大提高，跨入同类高校中的优秀高校的行列。

4.体制更具多样化

独立设置的民办普通高校还有发展空间，特别是民办高等教育发展比较薄弱的地区和高等教育发展相对滞后的地区。随着社会经济发展和资产集聚的加速，社会投资能力加强，对民办高等教育的投资会进一步加大，而投资民办高校将成为投资民办教育的主要方面。贯彻落实教育部26号令，独立学院的“独立”进程加快，大部分完成转型。此外，由于改革开放的深入、社会主义市场经济体制的完善和对公办高校产权改革的突破，公办高校改制将进入实质性操作阶段，部分高等职业技术学院将成为改制的主要对象。或者实行经费“断奶”，运用民办高校机制运作，与行业、企业更好地结合在一起，培养适销对路的应用性人才。随着法制的健全和配套，只要政府许可，可能会有民办高校与资本市场结合的试点。多途径、多渠道筹集经费，将成为民办高校多元办学的主要形式。

四

今后5-12年，我国民办高等教育改革与发展，必须坚持巩固、提高、规范、发展的方针，大力支持，积极鼓励，拓展空间，完善政策，规范办学，促进民办高等教育持续发展。

——积极支持。鉴于我国高等教育巨大的改革潜力和广阔的发展空间，鉴于民办高等教育在整个高等教育体系中发展与改革的地位和作用，今后5-12年，政府应继续贯彻“积极鼓励、大力支持”的方针，大胆解放思想，坚定国家高等教育发展两条路发展的思路不动摇。

——均衡发展。以国家中长期教育事业发展规划为依据，从国家高等教育发展战略的高度，从实际出发，以协调发展为主线，规划民办高等教育的发展地位、作用、规模和空间，促进区域高等教育生态平衡，促进公、民办高等教育协调发展。

——拓展空间。以总结改革开放30周年经验为契机，提升30年来民办高等教育的办学成绩和经验，继续解放思想，深化改革，大力鼓励社会各界投资高等教育，促进民办高等教育持续发展。在发展学历教育的同时，积极向继续教育、终身教育和各种素质培养全方位拓展，努力向社会提供更多的教育资源，为经济和社会发展服务。

——科学发展。以贯彻落实科学发展观为思想基础，加快民办高校转型，转变增长方式，从规模扩张向内涵建设转变，增加投入，完善条件，规范办学，提高质量。鼓励民办高校大胆创新，发挥体制和机制优势，凸现特色，推进民办高等教育管理改革。转变政府职能和管理方式，依法管理，形成有利于民办高等教育发展的体制机制。

——深化改革。以改革人才培养模式为核心，进一步强化教学工作的中心地位，从市场需求和学校实际出发，勇于探索，大胆创新，进一步改革人才培养的目标、规格，改革人才培养方案，改革课程内容和教学方法，以人为本，服务多样化的人才需求，努力凸现人才培养特色，使民办高校继续走在深化高等教育改革的前列。

——完善政策。以贯彻落实教育部25号、26号令为抓手，抓紧落实民办高等教育相关鼓励、扶持政策，回归民办高校的办学自主权，继续营造民办高等教育特色发展的良好环境。规制民办高校的办学行为，坚持教育公益性的原则，引导民办高校正确处理好市场与教育的关系，提高民办高校办学的社会认可度。

——分类评估。以教学评估为手段，落实分类管理，分类指导措施，从民办高校办学特点出发，制定相关评估指标体系，引导民办高校科学制定发展规划，正确定位，明晰应用型人才的培养目标，确立教学工作的中心地位，坚持以生为本，增强使命感，努力提高教育质量，鼓励一部分有条件的民办高校升格本科和开展研究生学位教育，培育一批优质民办高等学校。

——规范办学。随着高教资源的增加，高等学校之间的竞争将会逐步加剧，民办高校将面临更为艰难的发展环境。在生存遭遇危机的状态下，仍要加强管理，规范竞争秩序，净化竞争环境，坚持社会主义的办学方向。

——建好队伍。以落实教师待遇为突破口，加强民办高校专任教师队伍建设。从政策上制定和完善相关条款，落实公、民办高校教师同等待遇，解除民办高校教师的后顾之忧，要加强师德建设，强化教师培训，提高师资水平。改革和完善教师管理制度，努力建设高素质教师队伍，实施民办高校可持续发展战略。

课题来源：本文根据中国民办教育协会下达的国家中长期教育事业发展规划制定大型调研项目《国家中长期民办高等教育发展政策》课题报告。该项目由徐绪卿主持，王一涛、冯淑娟、林峰、杨二辉、王晓瑜、毛红霞等参加。课题报告由徐绪卿撰写。